浅议治安管理处罚法执行中存在的问题和对策

《治安管理处罚法》相对《治安管理处罚条例》进一步完善和补充了治安管理处罚规定，严厉地打击了危害社会治安的行为，更好地保护了人民群众的合法权益。为更好地发挥《治安管理处罚法》在促进全国治安大局平稳和确保社会稳定中的作用，在对当前存在的主要问题进行分析的基础上，提出了正确贯彻实施《治安管理处罚法》的一些建议。

一、本法执行存在的难题

（一）重视力度不够

《治安管理处罚法》贯彻实施情况如何， 与社会的认知程度密切相关。公安机关虽然做了一些宣传工作，但感觉在宣传的力度和深度上并不够。造成这一局面的原因，一是重视不够，宣传资金投入不足。公安机关本来办案经费就十分紧张，没有相应的资金来加大对法制的宣传。 二是公安机关对外宣传不够，对执法人员培训得多，对普通群众宣传、教育得少。 三是宣传机制不健全，仅在法律实施之际启动了较大规模的宣传，而没有建立起普法宣传的长效机制。 四是宣传的形式比较单一，难以引起群众深入了解的兴趣。 五是宣传内容通俗性不强，群众不容易理解。

（二）硬件设备、人员支持滞后，办案保障难

公安机关警力、经费、装备与实施《治安管理处罚法》的要求不相适应，投入不足，在一定程度上影响了该法的有效实施。 首先，警力不足问题更加突出。如山东省某县全局民警总编制不足300人，在岗民警仅260余人，万人比仅为3.2，远远低于全国13的平均水平。 其次，原本有限的经费捉襟见肘。 由于“新法 ”要求在实体上更严格 、程序上更规范 ，办理一起治安案件的投入成本比原来增加了数倍，经费缺口较大，仅一些物品的鉴定费许多地方都难以解决。与某些法律衔接不到位，导致打击难一部新法的实施能否与现行的法律相互衔接、相互补充也是一个重要的部分。 虽然《治安管理处罚法》在出台过程中注意到了与相关法律衔接问题， 但仍表现出一些衔接不到位的环节，损害了法制的统一。 “法律将容忍一种实际困难，而不能容忍不一致性和逻辑上的谬误。”

（三）处罚程序中诸多问题

自由的历史基本上是奉行程序保障的历史。对立法机关、行政机关、司法机关加以限制，保护个人免受公权力滥用的侵犯，是强化程序的真正目的。《治安管理处罚法》对程序正当给予了应有的关注，但在重实体、轻程序这一传统观念的影响下，程序规定仍有需要完善之处。传唤程序过于复杂，对基层警察办案限制过大;传唤程序过于简单，又可能导致小部分警察滥用传唤权力。第82条第1款规定，需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为的人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。这一规定几乎等于给予了警察口头传唤权。检查权力的行使也面临着同样的问题。《治安管理处罚法》第87条第l款规定，公安机关对与违反治安管理行为有关的场所、物品、人身可以进行检查。检查时，人民警察不得少于2人，并应当出示工作证件和县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件。对确有必要立即进行检查的，人民警察经出示工作证件，可以当场检查，但检查公民住所应当出示县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件。“确有必要立即进行检查”只需办案人员的一句话，即可凭工作证进行搜查，实际上可以等于自由的检查权力。可见，如何确保传唤权力和检查权力不被滥用，仍是一个复杂的问题。

（四）执法监督操作性相对较差

《治安管理处罚法》虽然设立了专章规定了执法监督制度，但这些规定显然还处于一种宣传阶段，并没有规定有效的保障措施。如《治安管理处罚法》第114条规定，公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告;受到检举、控告的机关，应当依据职责及时处理。但对“及时”的时限、不及时受理与处理应如何追究责任、不予受理是否应向举报人或控告人说明理由等规定不明确。而且在这条规定中，监督的主体虽然很多，但谁来监督的问题并没有彻底解决。

二、解决本法执行困境的对策

（一）加强执行宣传管理

实行治安管段民警、治保干部、治安积极分子联动机制，针对农村“扯皮打架”、“偷鸡摸狗”事件多发，实行送法下乡，对农民群众进行普法教育，增强其遵纪守法观念，转变其认为对违法治安管理行为不能“既拘又罚”的法盲思想，并从源头上遏制违反治安管理行为的发生。公安机关应加强对流动人口和出租屋的管理，使被处罚人没有逃避处罚的空间。建议在执法考评中把治安罚款执行不到位的扣分项目撤除治安罚款不能执行，损害了国家财政的利益，而公安机关是靠国家财政养活的，公安民警不会故意放纵被处罚人而对其罚款故意不予执行。所以将“罚款执行不到位”作为执法质量考评的扣分项目，实际上是给公安民警套上了无形的精神枷锁。

（二）建议立法部门修改相关法律条款

立法部门应对公安机关执法特殊性加以考虑，在《治安管理处罚法》中对拒不缴纳罚款的被处罚人增设强制性约束措施，以解决罚款执行难问题，确保《治安管理处罚法》的权威和有效实施。如果将“并处罚款”的规定改为“可以并处罚款”，公安机关在对违反治安管理行为人进行处罚时，可以根据实际情况裁量，既能达到处罚的目的，又能保证执法质量，维护法律的严肃性，从而达到宽严更适度、程序更严格、执法更规范的效果，实现法律效果与社会效果相统一。

（三）完善和充裕相关制度

行政处罚是国家公权力行使的重要领域，其作为行政主体实现行政管理目标的基本手段，以强制性和损益性为基本特征。在行政处罚的法律关系中，权利的享有者和公权力的行使者之间存在着明显的力量悬殊，不可能形成均势的对峙关系，权利易受侵害，权力易被滥用。因此，在行政处罚中既强调制约行政主体的权力，又注重保障人权。《治安管理处罚法》在平衡二者的关系方面作出了很多努力，但是对于实践当中具体执法者—人民警察实际处境的关注略显不足。《治安管理处罚法》强调人权、法制的理念，对警察的执法行为严格规范是进步的表现，但同时也存在一些不必要的束缚，致使警察执法畏难、明哲保身。问题就在于强调当事人的人权的同时，却弱化了公安机关的权威、忽视了执法者的合法权益。实践中，袭击警察的事情时有发生。警察工作压力大、风险高，如果其合法权益和人身安全得不到保障，社会治安工作又如何推动呢？这是一个不容忽视的问题，立法机关应当加强依法从优待警的制度建设。

（四）建立执法监督机制

对于公权力不仅要涉及它产生和运作的机制，还必须强化对公权力的监督机制。公权力是人类为应付外部世界的挑战和协调内部关系，维持自身生存和发展所必需的。然而，公权力一经产生，又极易导致滥用和腐败现象的产生。因此，在各种公权力中，行政权与公民的权利有着最直接、最广泛的联系，行政权力的滥用，最容易给公民、法人和其他组织的权益造成损害；最容易产生权钱交易等腐败想象。所以，对于警察权力等行政权力的监督、制约显得尤为重要和迫切。公权力运作的程序是现代法治国家的重要标志之一。警察权力运作的程序化，既方便公民寻求法律的保护，又能有效解决警察权力运用中存在的腐败、滥权和低效率等顽症。监督程序的完善可以通过公安部以人民警察行为规范的方式予以规范，也可以通过行政解释的方式予以确认。公安机关应坚持“谁主管、谁负责，谁执法、谁办理、谁负责，谁办理、谁负责，谁签字、谁负责”的原则，建立严格的责任追究制，加强对办案民警的法制教育培训，着力提高执法理念和执法水平，自觉接受社会和公民的监督，杜绝特权思想，把监督措施落实到实处。立法机关还需要以立法变动的方式，对具体的监督机构、监督程序、监督权限、处罚方式等进一步规定。