针对城管的职能范围和城管执法存在的问题，结合《行政强制法》的相关制度和规定，思考《行政强制法》对城管执法的影响。

《行政强制法》规定了像城管这类行使“相对集中行政处罚权”的部门运用行政强制措施的权力。

行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施”。

行政处罚法为解决“多头执法”规定了“相对集中行政处罚权”制度，即依法将两个或两个以上行政机关的行政处罚权集中由一个行政机关行使，原行政机关不得再行使已集中的行政处罚权。因此，相关行政处罚权集中到一个行政机关后，与行政处罚有关的行政强制措施也应当由相应的行政机关实施，否则处罚权就难以落实。行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。

将城管运用行政强制措施纳入行政强制法的规定，意味着城管的执法行为将必须接受行政强制法的规范。其中草案第五条规定，行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合。违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。

《行政强制法》对行政强制措施的设定权进行了严格规定，以解决“乱”设行政强制措施的问题。

相对集中行政处罚权后，城管执法部门要对涉及多个方面的违法行为进行查处，其行政强制有鲜明的行业特点，涉及的法律法规较多，可依法适用的强制方式较为丰富。

一、特点 　　由于城管执法部门只能对已经发生或正在发生的违法行为进行查处，而限制人身自由的强制措施只能由公安机关行使，所以，城管执法中的行政强制措施只能是城管执法机关为了制止正在发生的违法行为，或者为了保全证据而对相对人的财产采取的一种限制性强制手段，除了有法定性、强制性、时效性等行政强制的共性外，还有如下特点： 　　适用对象上的特定性。城管执法中，依据的法律不同，可采取的强制措施种类不同，强制措施针对的对象也就不同。如查封、扣押强制措施只能针对无照经营活动中的工具或物品；封存措施只能对产生噪声污染的器材或设备；扣留车辆强制措施只能对违章停放的非机动车辆。 　　与行政处罚的密切性。城管执法中的行政强制措施大多是在城管执法机关查处违法行为的过程中，为了确保案件查处工作的顺利进行及保证行政处罚的执行而采取的。也就是说，是基于查清相对人的违法事实或者为了促使相对人接受或履行被处罚义务，以保证整个行政执法活动的顺利完成。因此，行政强制措施的目的是保证行政处罚的作出或实现，它的实施、存在或消灭依附于行政处罚，与行政处罚密不可分。 　　另外，城管执法适用依据混乱。相对集中行政处罚权后，城管执法部门职能趋向综合化，涉及法律依据庞杂。如对无照经营业户财产的查封、扣押是国务院无照经营查处取缔办法的规定；拖移或扣留车辆是道路交通安全法的规定；对产生噪声的器材或设备的封存措施则是地方性法规的规定。 　　

二、方式和依据 　　在目前实施相对集中行政处罚权的城管执法机关所依据的40多部规章以上规范性法律文件中，大致有以下四类行政强制措施： 　　

（一）查封、扣押。这是国务院《无照经营查处取缔办法》、《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定（修正）》规定的。是在查处无照经营行为中专门对用于从事经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物采取的强制措施。查封就是对这些物品进行就地封存，限制违法行为人继续进行违法行为；扣押就是由行政机关对这些物品予以扣留，将其置于行政机关的控制之下。在城管执法中，由于只能对没有固定地点的无照经营行为进行查处，因此，主要是对违法财物采取扣押的强制措施。 　　

（二）封存。这是《山东省环境噪声污染防治条例》规定的。是在环境噪声污染案件中，当违法行为人违反作业时限拒不改正时，执法机关对产生噪声污染的器材或设备采取的强制措施。封存措施是我省地方性法规的规定，它实施的前提条件是当事人违反法定作业时限，执法部门已向其下达了《责令限期改正通知书》，但当事人拒不改正违法行为，仍然从事产生噪声污染的活动。 　　

（三）拖移或扣留车辆。这是2004年5月1日实施的《中华人民共和国道路交通安全法》规定的。是在查处违反道路交通管理行为中对不遵守车辆停放规定的违章车辆采取的强制措施。其中，拖移车辆是针对机动车辆进行的，是专指违反机动车停放、临时停车规定，驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的，可以依法将机动车拖移至不妨碍交通的地点或者指定的地点；扣留车辆是针对非机动车辆进行的，是指非机动车驾驶人拒绝接受罚款处罚，由于违法行为尚未消除、需要调查或者证据保全等原因不能立即放行而采取的强制措施。但应当注意的是：在采取拖移车辆的强制措施时，应当公开拖车查询电话，并通过标志牌或者其他方式告知当事人，使当事人能够及时知道接受处理的地点、期限和被拖移机动车的停放地点，而且不得将车辆拖移至停车收费价格明显高于当地平均停车收费水平的停车场停放；扣留非机动车辆时，不得扣留车辆所载货物，对车辆所载货物应当通知当事人自行处理，当事人无法自行处理或者不自行处理的，应当记录并防止灭失。 　　

（四）强制拆除。城管执法中的强制拆除措施有两种，一种是国务院《城市市容和环境卫生管理条例》规定的，对不符合城市容貌标准和环境卫生标准的建筑物、构筑物或者设施采取的强制措施，如拆除违章棚厦、户外广告等。需要强调的是，这种强制拆除和依据《城市规划法》实施的强制拆除有严格的区别，首先是主体不同；其次是依据不同。因此，执法实践中切忌将两者混淆，造成执法违法。另一种是《山东省历史文化名城保护条例》规定的，在违法建设案件中当事人拒不停止违法行为继续施工，执法机关对其续建部分建筑物采取的强制措施，但它只适用于经国务院或者省人民政府批准的历史文化名城。　

行政机关实行的行政强制执行比较混乱。《行政强制法》的正式施行，将统一行政强制执行的法律关系，加强司法机关对行政强制执行的及时监督，保护行政相对人的利益，极大地提高行政强制的执法水平。城管执法中最常见的行政处罚决定是行政罚款的决定，最常见的行政强制措施决定是限期拆除（违法建设、违法户外广告）的决定。《行政强制法》的颁布实施，将使地方性法规设定行政强制执行被禁止，城管执法机关依据地方性法规实施行政强制执行的合法性也就被否定。目前城管执法有关“限期拆除”的行政强制执行，多依据行政法规或地方性法规的规定，因此，《行政强制法》的实施，将使涉及城管执法“限期拆除”的行政强制执行受到较大影响。

对于不符合城市市容标准、环境卫生标准的建筑物或者设施的强制拆除，城管执法机关在得到县级以上人民政府批准后，自己组织实施。依据是《城市市容和环境卫生管理条例》（国务院101号令）第三十七条：“凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以罚款。”

《行政强制法》实施后，该条关于行政强制执行的规定也失去合法性，因而依其规定组织强制拆除，属于程序违法。合法的程序只能是自下达限期拆除通知起三个月后再向法院提出强制拆除的申请。然而，拆除不符合城市市容标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，几乎无一例外的是应急性执法，总是与环境整治、迎检等事项相关联，执法目的等不及这三个月的起诉期。如果拆除不符合城市市容标准、环境卫生标准的建筑物或者设施的执法仍停留在仓促应急的层面，将不可避免地与《行政强制法》产生抵触，或达不到执法的预期目的。

三个月的起诉审查期对于应急式性执法来说，太漫长了，但在目前的法律框架下，城管执法机关又不能不等待。这就提示城管执法机关：拆除不符合城市市容标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，应当杜绝应急式执法。

行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为，防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制或者对公民，法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。城管机关有权实施的只有查封（场所、设施或者财物）、扣押（财物）以及法律、行政法规规定的其他行政强制措施。《行政强制法》对城管机关实施行政强制措施的影响，主要体现在以下几个方面。

　　行政强制措施权不得委托

　　目前，行政强制措施的执法主体比较庞杂，有的地方和部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员，有的甚至雇佣临时人员执法，执法的随意性较大，侵害公民合法权益的情况时有发生，有损法律的严肃性和政府形象。因此，《行政强制法》第17条第1款规定，行政强制措施权不得委托。这样，城市管理行政执法系统内受托行使行政处罚权的事业单位，就无权实施行政强制措施。

　　法律、法规以外的规范性文件不得作为实施依据

　　行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除限制公民人身自由、冻结存款汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封，扣押的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。因此，城管机关只能依照法律、法规的规定实施行政强制措施，不能以规章、政府文件为依据来实施行政强制措施。

　　实施行政强制措施应当遵守法定程序

　　《行政强制法》规定了实施行政强制措施的程序，其他告知程序、制作现场笔录程序以及制作决定书程序是目前城管执法实践中没有实行或容易被忽略的。

　　制作现场笔录程序。现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。

　　制作决定书程序。由城管机关决定实施查封、扣押的，应当制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。

实施行政法制措施应当遵守期限

　　城管执法部门决定实施查封、扣押的，应当履行规定的程序，还应当制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押的期限不得超过30日。情况复杂的，经本机关负责人批准，最多可以延长30日（法律、行政法规另有规定的除外）。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。

　　城管执法部门采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚、依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。

　　实施行政强制执行的规定更严

　　行政强制执行包括行政机关依职权强制执行和行政机关申请人民法院强制执行两类。依职权强制执行包括间接强制执行和直接强制执行两种。间接强制执行又分为代履行和执行罚。城管执法部门依职权强制执行少，申请人民法院强制执行多；直接强制执行很少，间接强制执行不多。《行政强制法》对实施行政强制执行作了严格的规定，城管执法部门必须严格遵守。

　　城管执法部门作出强制执行决定前，应当事先以书面形式催告当事人履行义务。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《民事诉讼法》的有关规定送达。

　　城管执法部门应当充分听取当事人陈述和申辩的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，城管执法部门应当采纳。

　　除情况紧急外，城管执法部门不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。城管执法部门不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。

　　规定强制拆除违法物的特殊程序

　　对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，城管执法部门应当予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政，又不拆除的，城管执法部门方可依法强制拆除。这里的“依法”是依照法律，遵循《行政强制法》第13条关于行政强制执行由法律设定的规定、规章及其他规范性文件不得设定行政机关自行拆除，已经设定的，应当及时清理；不及时清理的，为无效设定，应申请人民法院强制执行。还需指出的是，公告程序不能代替催告程序。公告是广而告之，向社会公开相关信息，接受社会舆论的监督。优点是公开性，在涉及人数众多的事件时有着不可代替的作用。缺点是以一定形式公告期满后即推定当事人知道，但实践中由于种种原因，当事人不一定真正知道，影响权利的及时行使。因此，在行政强制执行中，应与对当事人逐个催告相结合，在强制执行前公告，限期当事人自行拆除，当事人逾期拒不拆除的，在正式强制拆除前还应当催告。公告和催告的目的都是催促当事人在一定期限内自行拆除，但作用有所偏重。为了保障强制拆除的效果，把工作做到位，应将公告和催告结合起来，给当事人自动履行义务更多的机会和时间。

　　《中华人民共和国行政强制法》是行政领域中的一部重要法律，与《行政处罚法》、《行政许可法》并称为行政立法“三部曲”。城市管理行政执法机关若能掌握行政强制权，并能够根据行政实务需要依法作出行政强制行为，将具有重大的现实意义和法律功能意义。

　　总之，在《行政强制法》之下，城管执法部门实施行政强制执行时的条件更多、程序更严、时间更短、受制约的因素更广，这在拆除违法建筑方面体现得尤为明显。城管执法部门必须组织城管执法人员认真学习《行政强制法》，严格遵守有关规定，推进城管执法工作顺利开展。