《行政诉讼法》与行政执法实务

讲课稿

各位领导：

大家上午好，今天我给大家讲课的主题是：如何规范的行政执法。今天我们所讲的“行政执法”，主要是指行政主体在实施具体行政行为中的“作为”，主要表现为行政监督检查、行政许可、行政处罚决定、行政强制执行等。

结合行政诉讼法、行政复议法的相关规定，衡量一个具体行政行为是否规范合法主要有以下几点要求：1、主要证据确凿；2、适用法律法规正确；3、符合法定程序；4、未超越职权；5、未滥用职权；6、无明显不当。接下来，我将以案例的形式给大家一一讲解上述六点要求：

1、主要证据确凿

案例：

某烟草专卖局认定张某无准证运输卷烟，依据《烟草专卖法实施条例》对张某作出了罚款2万元的行政处罚，张某不服，提起行政诉讼。庭上，某县烟草专卖局提供了以下证据：张某年龄26岁，河北廊坊某地人，2008年8月17日清晨从河北廊坊往山东运输卷烟，无准运证，下午3点途径309国道某县路段时被查获，共有哈德门卷烟36件，价值为4万元，依照《烟草专卖法实施条例》第五十二条“无准运证或者超过准运证规定的数量托运或者自运烟草专卖品的，处以违法运输的烟草专卖品价值20%以上50%以下的罚款”的规定，处以张某2万元罚款。庭上，张某主张该烟草专卖局对卷烟价值认定错误，并申请鉴定，后经鉴定，张某所运输的烟草总价值仅为2万元。最终，法院认定，某县烟草专卖局未能举证证明张某所运卷烟价值为4万元，系做出行政处罚决定的主要证据不足，遂判决撤销某县烟草专卖局做出的行政处罚决定，并责令其重新做出行政行为。

所谓主要证据，就是指对违法事实的认定起主要作用，对案件定性处罚有重要影响的证据。在上述案例中，证明张某运输卷烟的价值的事实直接关系到对张某处罚的力度，对张某的权利义务有重要影响，所以应当作为本案的主要证据。

主要证据确凿应该达到怎样的标准呢？简而言之就是：对于作出的行政行为所依据的事实均有相应的证据证明，各项证据均真实、可靠、合法，且对待证事实有证明力和关联性。在实践中，主要证据不足一般表现为以下几种形式：

1、认定的事实不清，即认定的事实中，关系到定性或者处理结果的主要事实或情节不清楚；（比如上述案例中对于张某运输卷烟的价值认定错误即属于认定事实不清）

2、被处罚行为或事实缺乏必要的证据所支持（假设在上述案例中，某县烟草专卖局对于张某无准运证运输烟草的事实提不出任何证据证明，即属于对被罚行为缺乏必要证据支持）。

3、认定的责任主体错误或证据不足（假设在上述案例中，张某只是作为承运人在不知情的情况下进行了运输，而某县烟草专卖局在作出处罚决定时将张某认定为货主即属于责任主体认定错误）。

4、将行为人的身份认定错误，责任能力认定错误（假设在上述案例中，张某年仅15岁，属于应当从轻减轻处罚的情形，而某县烟草专卖局将其当做成年人作出处罚决定，即属于认定责任主体错误）。

5、用来作为定案根据的材料不具有合法性或关联性（假设在上述案例中，某县烟草专卖局未经调查取证，仅仅依据张某曾经从事过无证运输卷烟的活动对张某作出了处罚决定，即属于定案依据不具有关联性）。

2、适用法律、法规正确

案例一：

某地工商行政管理部门执法人员在某超市进行商品抽检时发现，该超市涉嫌销售已经超过保质期的A品牌牛奶，经查已销售数量为40箱，销售金额约3000元。该工商行政管理部门遂依据《消费者权益保护法》第五十六条直接对涉案超市作出了行政处罚决定书，对其进行警告并处理罚款三万元，同时责令销毁在售的过期牛奶。后该超市不服，向该工商行政管理部门同级人民政府申请行政复议，复议机关认为：根据《消费者权益保护法》的规定：“其他有关法律、法规对处罚机关和处罚方式有规定的，依照法律、法规的规定执行”。对于本案涉及的销售过期食品的行为，《产品质量法》第五十二条已经对处罚方式做出了明确规定，则应当适用《产品质量法》的相关规定，该工商行政管理部门依据《消费者权益保护法》做出处罚决定属于适用法律、法规错误，遂决定：撤销该工商行政管理部门作出的行政处罚决定，并责令其在法定期限内重新做出处罚决定。

在这个案例中，工商行政部门对该超市做出的罚款决定，就属于适用法律、法规不全面，应当依据《消费者权益保护法》转致适用《产品质量法》的相关规定而没有转致适用，因此造成了处罚决定被撤销的的后果。

案例二：

原告宣某等18人系浙江省衢州市衢州府山中学教工宿舍楼的住户。2002年12月25日，被告市国土资源局请示收回衢州府山中学教工宿舍楼住户的国有土地使用权187．6平方米，报衢州市人民政府审批同意。同月31日，衢州市国土局作出衢市国土(2002)37号《收回国有土地使用权通知》，并告知宣某等18人其正在使用的国有土地使用权将收回及诉权等内容。该《通知》说明了行政决定所依据的法律名称，但没有对所依据的具体法律条款予以说明。原告不服，提起行政诉讼。

法院认为：被告市国土局作出《通知》时，虽然说明了该通知所依据的法律名称，但并未引用具体法律条款。在庭审过程中，被告辩称系依据《土地管理法》第五十八条第一款作出被诉具体行政行为，市国土局作为土地行政主管部门，有权依照《土地管理法》对辖区内国有土地的使用权进行管理和调整。但被告在作出《通知》时，仅说明是依据《土地管理法》及浙江省的有关规定作出的，并未引用具体的法律条款，故其作出的具体行政行为没有明确的法律依据，属于适用法律错误。其次，被告也无法证明其作出的《通知》符合《土地管理法》第五十八条第一款的规定。根据行政诉讼法相关规定，被告对其作出的具体行政行为提不出证据和依据的，应当认定为没有证据和依据。法院遂判决撤销被告衢州市国土资源局作出的衢市国土(2002)第37号《收回国有土地使用权通知》。

要做到适用法律、法规正确，必须达到以下要求：对行政行为所基于的事实的性质认定正确；对相应事实选择适用的法律、法规及具体规范准确、具体；选择的法律依据与更高层次的法律文件不相抵触；依据事实情节全面的适用法律、法规。那么，在实践过程中，适用法律、法规错误主要表现为哪些情形呢？

1、法律条文修改后，适用新法与旧法错误（假设上述案例中，该工商行政管理部门对超市做出处罚决定依据的是2009年8月第一次修订后的《消费者权益保护法》，即属于适用新法与旧法错误，因为《消费者权益保护法》已经在2013年10月进行了第二次修订，应当适用修订后的最新的版本）。

2、适用上位法和下位法错误（假设在上述案例中，该工商行政管理部门仅仅依据当地政府的规范性文件对超市做出处罚决定，且该规范性文件中的处罚规定与《消费者权益保护法》中的处罚规定不一致，此时即应当优先适用位阶更高的《消费者权益保护法》）。

3、适用法律、法规不全面、不具体或混用法条（在上述案例中，衢州市国土资源局做出通知时没有引用所依据的具体条款，即属于适用法律法规不具体，最终导致了作出的具体行为视为没有依据而被撤销的后果。）

三、符合法定程序

案例一：

A建设投资集团有限公司因项目建设需要，委托某环保设计院对该项目进行环境影响评价。2012年4月23日,A公司向区环保局报送了环评报告书及相关的申请材料，申请对该环评报告书予以批准。区环保局于当日作出《审查意见函》，同意该项目在规划许可的区域内实施。后李明等204人称，其均为A公司建设项目的周边小区的居民，因不服区环保局的《审查意见函》，认为涉案项目的建设将对小区将造成不利影响，区环保局的行政许可行为侵害其合法权益，遂以该局为被告提起行政诉讼，请求法院撤销上述《审查意见函》。

法院经审理认为，根据当地的建设项目环境保护管理办法的相关规定，环保行政机关受理环境影响报告书审批申请后，除了依法需要保密的建设项目，都需征求公众意见，且征求公众意见的期限不得少于7日。本案中，被告区环保局于2012年4月23日受理A公司提出的审批申请，在当日即作出了《审查意见函》，对环评报告书予以批准，其行为明显违反了环评审批环节中的征求公众意见的规定。据此，法院支持了原告的诉讼请求，判决撤销了被告作出的《审查意见函》。

案例二：

2013年7月，某县规划局在对某房地产公司进行现场勘验和检查时依法制作了现场勘验笔录，但执法的两名工作人员没有当场出示工作证件。之后规划局分别向房地产公司送达了行政处罚事先告知书和行政处罚决定书。房地产公司不服，向法院起诉撤销县规划局的行政处罚决定书。

法院经审理认为：依据行政处罚法第三十七条“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。”而县规划局在进行现场勘验和检查过程中，并未向当事人出示工作证件，庭审过程中也未提出任何证据证明其出示过相关证件。法院最终认定规划局在检查、勘验程序上违法进而撤销了该行政处罚决定书。

符合法定程序是指：在法律法规明确规定有实施行政行为的程序时，行政机关做出行政行为必须严格遵循法定程序，包括：符合法定方式、法定程序、法定手续、法定步骤和法定时限。在上述案例中，区环保局在环评审批过程中，依法应当履行征求公众意见的程序而未履行；县规划局在县城执法过程中应当向当事人出示证件而未出示，都最终导致了具体行政行为因程序违法被判决撤销的后果。

在实践中，违反法定程序还常常表现为以下几个方面：

1、简易程序与一般程序选择适用错误。简易程序在行政处罚中又叫当场处罚程序，只有同时符合“违法事实确凿、有法定依据、违法行为社会危害性小”这三个条件的，且在处罚种类和幅度上，只对公民处以警告或50元以下罚款、对法人或其他组织处以警告或1000元以下罚款的，才能适用简易程序。例如，某个体工商户销售货物时常有缺斤短两的现象，工商局发现后决定对其处以警告并处罚款5000元。这种情况下，工商局就应当适用一般程序，通过立案、呈报、立案决定、调查取证、作出处罚决定书、送达处罚决定书等一系列程序，对其进行处罚。

2、未履行告知程序和听取当事人陈述申辩的程序。告知和听取陈述申辩程序在行政许可中主要体现为“告知利害关系人”；在行政处罚决定做出之前，行政机关也应当告知当事人处罚的事实与理由、当事人所享有的权利并充分听取当事人意见，未履行告知和听取意见程序的，行政处罚不成立。在行政强制执行之前，行政机关也都应当书面催告当事人履行义务，并在催告书中说明依据、理由和当事人享有的陈述、申辩权利。

（备选案例：某县国土局接到群众举报，对韩某在宅基地的四周私搭乱建的行为进行调查。经查，韩某在自家宅基地的四周修建房屋52间并将其出租，严重影响了周围群众的生活。经过受案、辨认、勘验、查询、送达等程序对韩某做出《限期拆除违法建筑通知书》，但县国土局在做出决定前没有告知韩某事实和理由，也没有听取其陈述和申辩。后韩某不服，提起行政诉讼。最终法院判决：国土局因违反《行政处罚法》第三十一条、三十二条的告知义务，侵害了行政相对人的程序性权利，判决撤销了国土局做出的《限期拆除违法建筑物通知书》。）

3、未履行听证程序。听证程序主要适用于行政许可和行政处罚中，听证程序的启动，一方面是基于法律、法规、规章的直接规定，另一方面是基于社会公共利益的需要。在行政许可中，涉及征地拆迁、环境污染和城市建设等影响不特定的多数人的利益的行政许可，一般都应履行听证程序。

（备选案例：马某父亲系某街道办事处某社区村民，1998年12月31日县房产管理局向马某父亲颁发了《村镇房屋所有权证》。后来马某父亲未经规划部门许可在院内新建房屋。县城市管理行政执法局于2015年8月4日根据《城乡规划法》第四十条、第六十四条规定对马某作出《行政处罚决定书》，要求拆除违法建筑。马某不服该决定书，向法院提起了行政诉讼。庭上，原告提交了录像证据证明原告向被告提交了听证申请书，但是被告并未组织听证，而是直接作出《行政处罚决定书》。法院认为：1、被告认定事实不清：被告未查清房屋产权人系原告父亲，而对原告作出行政处罚，属于处罚对象错误：2、被告执法程序违法：《行政处罚法》第四十二条、四十三条规定当事人要求听证的，行政机关应当组织听证，听证结束后，行政机关再作出决定，原告已申请听证，但被告未举行听证直接作出《行政处罚决定书》属于重大程序违法。最终判决撤销了被告作出的《行政处罚决定书》）

4、未超越职权

案例一：

某区规划局认定一家公司所建厂房违反规划且未取得建设工程规划许可证，遂向该公司发出《拆除所建房屋通知》，要求该公司在15日内拆除房屋。到期后，该公司并未拆除违建的房屋，区规划局又发出《关于限期拆除所建房屋的催告函》，令其在10日内自动拆除，否则强制执行。但该公司在10日内既未自动拆除房屋、也未提起复议或诉讼，区规划局即组成“拆违小组”，对该公司的违建厂房进行了强制拆除。后该公司不服，诉至法院。

法院经审理认为：根据我国《城乡规划法》第六十四条、第六十八条，对于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设、限期改正或限期拆除，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责令有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。在本案中，区规划局可以责令该公司限期拆除，但不可直接对该公司厂房进行强拆，而应向法院申请非诉执行或者由县级以上人民政府进行强制拆除。最终，法院认定某区规划局的强制拆除行为属于超越职权，遂判决确认区规划局的强拆行为违法。

案例二：

2005年，哈密市政府将荒山990亩划拨给李某进行农业开发，期限三年。期满后，李某开发800亩荒山。2010年9月，市监察大队对李某作出《行政处罚决定书》，明确1.收回非法开垦的800亩土地。2.处以每亩100元/亩，共计80000元人民币的罚款。李某不服，向法院起诉。

一审法院认为：根据《土地管理法》《新疆维吾尔自治区实施<土地管理法>办法》认定收回非法开垦的土地，处以罚款的行政处罚决定符合法律规定。李某不服一审判决，提起上诉。

二审法院认为：根据《土地管理法》等相关法律、法规，对非法占用土地等违法行为进行行政处罚的机关是县级以上人民政府土地行政主管部门，监察大队在没有法律、法规的授权情况下，以自己的名义对外行使行政处罚的行为，属于超越行政职权的行为，应当撤销。一审法院未查明监察大队的行政执法权限即作出判决，属于事实不清，应当撤销。

（备选：案例三

某市国土分局认为，某公墓建设管理处未经批准，擅自占用土地用于扩建墓园，违反了《土地管理法》的规定，于2014年6月25日作出行政处罚决定，给予该公墓建设管理处“拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”的行政处罚。涉案《行政处罚决定书》于2014年6月26日送达。该公墓建设管理处在法定期限内未提起行政复议及行政诉讼，也未主动履行涉案行政处罚决定，国土分局于2014年11月5日进行催告后，向法院申请强制执行。

法院认为，国土分局是市国土资源局的派出机构。本案中，国土分局是否具有行政处罚权，应当从其处罚设定权与行政职权设置进行分析判断。根据《行政处罚法》第三条、第十五条规定国土分局作为派出机构，行使土地违法行政处罚权，应当具有法律法规或者规章的明确授权。但现行有效的国土资源法律、法规、规章中均未规定设区的市国土资源管理部门的派出机构具有行政处罚权，故国土分局不具有涉案行政处罚权限，对于公墓建设管理处作出行政处罚决定属于超越职权。法院最终裁定不准予执行。）

所谓超越职权，是指行政行为的内容超出了法律法规赋予该行政机关的权限范围。在这两个案例中，法律并未规定区级规划部门有直接拆除违法建筑物的权限，也未授予监察大队对非法占用土地行为进行处罚的权限，法无授权即禁止，所以该区规划局和监察大队的行政行为已明显超出了法律规定的权限范围，理应被撤销，但又因强拆行为已经实施，没有可撤销内容，遂被判决确认违法。

在实践中，常见的超越职权的情形主要有以下两种：

1、幅度越权。幅度越权是指行政主体做出的行政行为只是在幅度上超越了法律、法规规定的限制。例如：张强和李明两人因在公共场所斗殴，分别被某乡派出所处以700元罚款。乡派出所做出罚款700元的处罚决定即属于幅度越权，依据《治安管理处罚法》第九十一条：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定，其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。 ”因此，该乡派出所做出罚款700元的决定，虽然在处罚种类上符合法律规定，但在处罚幅度上超出了法律规定的范围。

2、种类越权。种类越权是指行政主体做出的行政行为已经完全超出了法律法规规定的权限范围。例如，在刚才的案例中，假如该乡派出所对张强和李明做出的是行政拘留5天的处罚决定，就属于种类越权，因为法律法规根本没有授予乡派出所作出限制人身自由的行政处罚的权限。

不管幅度越权还是种类越权，都属于超越法定职权的行为，所以行政机关在做出行政行为的时候，一定要严格的按照法律规定的权限范围来行使自己的行政权，做到法无规定而不为。

5、未滥用职权

案例：

李建是某县公路运输管理处稽查大队队长，其工作期间，在对普通货物运输违法案件和危险货物运输违法案件进行处罚时，故意对违法运输案件降低处罚幅度，对按规定应处以两万元或三万元以上罚款的案件仅处以几千元或一万元的罚款。为掩盖降格处罚行为，李建还故意让当事人补写分期缴纳罚款申请和欠缴罚款欠条、补充分期缴纳罚款决定文书，然后批准对案件结案，以此向当事人收取“办事费”。其行为给国家造成经济损失共计150万元，其个人因此收受“办事费”50余万元。

该县检察院得知此事后，经调查取证，决定以李建涉嫌滥用职权罪向人民法院提起公诉，后经法院审理，认定李建作为行政执法人员，故意违反《中华人民共和国道路运输条例》、《道路危险货物运输管理规定》等相关规定，违法做出行政处罚决定，构成滥用职权罪；其作为国家工作人员，利用职务上的便利非法收受他人财物，为他人谋取利益，构成受贿罪。最终，李建被判处有期徒刑四年。

所谓滥用职权，是指行政行为的实施已经违背了法律规定的目的、原则和精神，不具有正当性。上述案例中，李建作为公路运输管理处稽查部门的执法人员，在对违法运输案件进行处罚时，表面上符合法律法规的相关规定（让当事人写分期缴纳罚款的申请、欠缴罚款的欠条），而实质上却借此机会收受贿赂、放纵当事人的违法行为，严重违背了立法本意，也因此构成了刑事犯罪。

在实践中，行政机关滥用职权常常表现为以下几种方式：

1、为了行政机关的小集团利益或管理者个人的利益，故意考虑一些不相关因素或者故意不考虑一些应当考虑的因素。例如：在对违法者实施处罚时，往往对关系较好的同学、朋友等网开一面，减轻处罚或不处罚，这就是行政人员考虑了自己与被处罚者之间的关系这一在实施处罚中不应当考虑的因素而导致的滥用职权。

2、故意迟延和不作为。行政机关依法负有作为义务，也明知自己的职权，但为了达到个人目的，往往以“研究研究”、“考虑考虑”等理由搪塞当事人，或者暗示各种条件，在条件没有满足的情况下，不履行职责。

3、不当授权和委托。行政机关不是从行政管理的实际需要去授权或委托，而是运用授权或委托谋取不正当的利益，这也是滥用职权的一种表现。

所以，行政机关和行政人员在履行行政职责的过程中，应当严格按照立法本意，避免考虑“无关因素”，正当而廉洁去运用手中的行政权力，否则面临的就不仅仅是承担行政责任，达到一定情节的还应承担刑事责任。

6、无明显不当

案例一：

廖某在某镇沿街道路边搭建小棚经营杂货，县建设局认为其搭建的杂货棚影响市容市貌，且占用了部分道路，于是下发了限期拆除的通知。因廖某未在规定的时间内进行拆除，县建设局遂直接进行了强制拆除，并对廖某做出罚款2万元的行政处罚。廖某不服，诉至法院，法院审理认为廖某所搭建的小棚位于街道角落处，占地面积狭小，虽然会对市容市貌造成一定影响，但并未占用主干道，对路面交通亦不会造成较大影响。其违法行为并没有严重到既需要拆除又需要进行顶格处罚的程度，法院最终认定县建设局的处罚决定明显不当，并判决将罚款数额变更为1000元。

案例二：

某县工商局接唐某的举报，查出李某向张某销售的水泥(36吨，500元/吨)存在质量问题，经过检测为不合格产品。工商局根据《产品质量法》对李某处以销售金额三倍罚款。又查，李某没有缴纳罚款能力且唐某未支付货款。李某不服诉至法院。

法院认为：本案中工商管理机关根据第三人唐某举报，依法对原告销售不合格水泥进行查处系其职责所在，于法有据。但没有实际考虑被处罚者的实际承受能力等，且唐某至今未付李某水泥款，李某没有违法所得，而被告对原告按货值销售金额的三倍处罚，给予违法行为人的行政处罚与其承担的行政责任极不相称，本案行政处罚显失公正。最终，法院以行政处罚显失公正为由，判决予以变更，处违法所得1.5倍罚款。

所谓“无明显不当”，是指行政行为的内容不仅具有合法性，还应具有合理性，正确行使行政自由裁量权。在上述案例中，县建设局和谋县工商局做出的行政处罚决定虽然没有违背法律、法规的相关规定，但却不符合行政行为实施的合理性原则，其处罚的力度与违法行为人的违法情节不具有相匹配性，违法行为人违法情节轻微，而行政机关处罚明显畸重，最终导致法院做出了变更判决；

在实践过程中，要避免行政行为明显不当的情形，应当着重注意以下几点：

1、公平公正对待。面对同种情况应当同等对待，不同情况应当区别对待。例如：甲乙两人共同将丙打伤，公安机关经调查后认为甲乙两人责任相当。后因调查人员与甲相熟，便决定只对甲罚款100元，而对乙行政拘留10天。这种情况就属于同种情况区别对待，虽然公安机关做出罚款100元和行政拘留10天的处罚决定都在法律规定的范围内，但却违反了公平公正，属明显不当。

2、要有适当性，行政机关所选择的手段和措施应当为法律所必须，结果和手段之间应当具有正当性。例如：李明在网上发布了一条内容为“县公安局处罚不公正”的帖子，县公安局得知后，对其做出了行政拘留5天的行政处罚。对于李明的行为，县公安局明明可以采用警告或者批评教育等方式责令其删除、改正，却偏偏对其做出了行政拘留的处罚，不具有适当性。

3、坚持损害最小原则，行政机关在可以采取多种方式实现某一行政目的的情况下，应当采用对当事人权益损害最小的方式，而不是随心所欲的采取行政措施。

综合以上内容，我们可以总结如下：一个规范合法的行政性行为必须是要同时符合主要证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序、未超越职权、未滥用职权、无明显不当，六个条件缺一不可。那么，违反这些要求做出行政行为将有什么后果呢？

1、引发行政复议或诉讼，并导致行政复议或诉讼败诉，最终使得做出的行政行为被撤销、部分撤销、被变更或被确认无效，给当事人造成损失的还可能由行政机关承担赔偿责任。

1、涉嫌做出行政行为的个人还有可能面临行政处分，情节严重、涉及刑事犯罪的，还有可能承担刑事责任。

所以，各行政机关和执法人员在行政执法过程中，应当切记今天课上所讲的规范执法六个条件，慎重的行使手中的行政权力。

谢谢大家！