新提任领导干部有关事项公开制度研究

　　【摘要】推行新提任领导干部有关事项公开制度试点，是全面深化改革的重要内容， 也是新形势下加强干部管理监督的制度亮点。目前我国已初步建立了领导干部有关事项报告制度的基本框架，一些地方对新提任领导干部有关事项申报进行了有益探索。但是，推行新提任领导干部有关事项公开制度，不仅面临着思想观念方面的障碍，还遭遇了很多现实制约和制度掣肘。推行新提任领导干部有关事项公开制度，在制度设计方面，要明确公开对象、主要内容、公开时间等;在配套制度体系建设方面，要建立信息申报机制、信息核查机制、责任追究机制等，并营造宽松的社会环境。

　　【关键词】新提任领导干部;有关事项公开;研究;

　　【中图分类号】D262【文献标志码】A【文章编码号】1674―0351（2015）03―0076―05

　　党的十八届三中全会决定提出要“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”，这是全面深化改革的重要内容，也是新形势下加强干部管理监督的重要制度亮点。2014年，北京市委组织部联合东城区委组织部，抽调专人成立课题组，组织专家学者和市、区部分领导干部进行座谈讨论，在全市范围内对1102名局、处、科级干部进行了问卷调查，广泛听取各方面的意见建议。在认真调查研究和分析的基础上，形成此调研报告。

　　一、国外新任公职人员有关事项公开的基本情况及经验启示

　　（一）基本情况

　　财产申报制度是一种根据国家有关法律规定，要求特定人群对其财产和收入情况进行如实申报的制度。国外公职人员财产申报制度基本形成于20世纪七八十年代，有“终端反腐”之称。本文主要从申报主体、申报内容、申报方式、公开管理、法制建设五个方面，对国外公职人员财产申报与公开制度进行梳理。

　　1.申报主体。财产申报的主体在各国、各地区有很大差异。其中涉及公职人员类别、申报者关系人两方面问题。可分为三类情况：第一类集中于政务官，如行政、立法、司法机构层次较高的官员，而对普通公务员不做申报财产的硬性要求，日本、英国、美国等属于这类情况;第二类集中于事务官，要求行政系统中的普通公职人员申报财产，而不涉及民选政治官员，如新加坡等;第三类是要求所有公职人员统统申报和登记，如俄罗斯、菲律宾等。关于申报者关系人的问题，多数情况下，被要求一同申报的包括配偶或事实配偶和未成年子女等家庭成员。

　　2.申报内容。财产申报的内容与所在国家的经济发展水平，尤其是市场经济发育水平和金融活动的复杂程度有关。如：法国公职人员申报的财产情况包括：① 不动产，②有价证券，③人身保险，④银行账户（包括往来账户、储蓄账户、存折、住房公积金、现金等），⑤家具，⑥收藏品（包括艺术品、珠宝、玉石和黄金），⑦机动车辆、船只、航空器，⑧无形资产（包括品牌、客户等），⑨海外不动产（包括有价证券和银行账户），⑩收入，债务，其他财产，财产变动的重大事件等情况。相形之下，发展中国家要求公职人员申报的财产内容要简单一些。

　　3.申报方式。在绝大多数情况下，财产申报是申报主体以书面形式向有关机构提出的，也有直接向社会及媒体公开的极少数情况。财产申报的方式一般分为：任期申报、定期申报等。任期申报是指一些国家民选政务官，在任职后至离职前以及离职后一定期限内分若干次申报财产。如泰国担任政治职务的人员，包括总理、部长等，通常要结合任期进行三次财产申报，依次是在就职后30日内，离职后30日内，以及离职满一年后的30日内。定期申报多针对行政官员或公务员，一般在每年的规定日期内申报财产情况。

　　4.公开管理。财产申报和财产公开是两个关系微妙的范畴，二者的关系一直是人们争论的话题。实际操作中各国做法差别很大，其基本倾向是：申报范围大，公开范围小。英国、日本主要是要求议会议员公布财产或相关利益。美国原则上只要求高级官员、公务员登记财产。部分发展中国家中有追求大面积实行财产公开的倾向，越南政府规定：在职干部由本单位领导决定或宣读或张贴财产;国会代表及地方各级人民议会代表的申报表需要在代表的办公地点和居住地公示;即将当选的国会或议会代表候选人的申报表须对当届国会代表或议会代表公开。

　　5.法制建设。为了体现财产申报制度权威性、公信力、强制力，世界上大多数国家都是以法律规范来保障的。1776年瑞典全体公民就可以查看上至首相下至一般公职人员的纳税清单。英国在1883年通过了《净化选举防止腐败法》，开财产申报的立法先河。之后，美国、加拿大、澳大利亚、法国、新加坡以及中国的香港、台湾、澳门等国家和地区也以立法形式规范了公职人员的财产申报。

　　（二）经验启示

　　国外实行公职人员有关事项特别是财产申报公开制度的实践，对我们在以下几个方面有着借鉴意义。

　　1.要循序渐进地推进领导干部有关事项公开制度。从多数国家和地区开展财产申报与公开的经验看，公职人员的财产申报与公开制度基本上都经过了一个渐进的过程，都经过了一个比较长的探索和磨合期。财产申报与公开制度看似简单，实际上是一项十分复杂艰巨的社会工程，需要完善经济、社会和管理等方面的一系列条件，仅就完善其自身的法律、制度建设而言也是相当复杂的，一个重要的体现就是制度内容的相容性、协调性问题。

　　2.实行领导干部有关事项公开的主要目的在于建立公职人员的诚信体系。事实上，从多个国家施行公职人员财产申报与公开制度的实践情况看，其主要社会功能，首要的并不在于发现腐败现象，而在于通过提高公职人员的道德责任感，促使公职人员诚实守信。从一定意义上讲，有关事项申报与公开属于公职人员的诚信系统，实施这一制度的过程是一种征信行为。而真正通过财产申报和公开来发现公职人员腐败，并进行惩处的情况并不多。

　　3.建立普遍的监管体系是有效实行领导干部有关事项公开制度的重要技术前提。事实上，发达国家的财产申报与公开制度并不比发展中国家更为严密完备，甚至有的还不如发展中国家的法律制度体系健全，但发达国家的实施效果明显好于发展中国家。究其原因，除了发展阶段、国民素质等更加宏大的社会条件、文化背景等原因外，一个国家普遍的财务与金融监管体系的水平是极为重要的技术性原因。在全面系统完整的信息采集和统计基础上，当全体国民和整个经济流程都处于监管之下时，采取措施监管少数特殊群体是容易奏效的。但在经济整体过程缺乏严格监管的情况下，对公职人员这类少数人进行监督则相对比较困难。 　　二、我国关于新提任领导干部有关事项公开的实践探索及存在的问题分析

　　（一）实践探索

　　在我国近年来的廉政建设中，干部财产申报与公开问题越来越为社会所关注。一些地方政府也进行了少量的财产申报与公开的试点工作。我国从20世纪八十年代开始，先后起草或通过了《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》（1988）、《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（1995）、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》（1997）、《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》（2001）、《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》（2006）以及《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（2010）等制度文件，初步确立了我国领导干部有关事项报告制度的基本框架。

　　自2009年开始，有些地方和基层大胆进行领导干部财产申报的改革探索。新疆、湖南、宁夏等省区先后在县、市乃至副省级城市，开始了新提任领导干部家庭财产申报公开改革试点。2009年初，新疆阿勒泰地区率先在全国试行领导干部财产申报制度，包括工资、奖金、补贴、礼金、大额动产、不动产购置、交易、租赁收入情况及资金来源等都作为公开的内容，在实际操作中选取其中的一部分在网上公开。2009年4月，湖南省浏阳市建立领导干部财产申报示廉制度，对拟提拔的领导干部在党风廉政网上公布年收入、房产、投资、车辆等财产情况，在申报内容和公开范围上都有较大突破。2010年，宁夏银川市在全国率先实行新提拔处级领导干部财产申报。接着，青铜峡市又推行新提任干部个人事项公开制度。十八届三中全会后，陕西省出台了《关于对新提拔领导干部实行个人重大事项和家庭财产申报备案的意见》，新增加了车辆和银行存款两项申报内容。

　　（二）问题分析

　　在当前严峻的反腐败背景下，全国一些地方大胆实施新提任领导干部有关事项申报公开探索，取得了不少实践效果，但也遇到不少困难和问题。

　　1.思想障碍。一是公众利益与个人隐私的碰撞。一种观点强调公务员是社会的公仆，其权力来自于国家和人民授权，其个人利益要服从于公共利益;另一种观点认为，公务员的个人有关事项公开制度侵犯了公民个人的隐私权，这种观点不论在立法层面还是在公务员队伍中都有很高支持率，因为个人有关事项公开的实施确实意味着其权力和利益空间的压缩。

　　二是传统“官本位”文化的制约。在中国历史上，官本位思想无论在上层社会还是在民间，都较之西方国家要强烈得多。在对待个人有关事项公开制度时也体现出这种官本位思想。他们往往认为自己是权力的拥有者，漠视与其权力对应的职责。在个人有关事项公开制度上，这种情形表现为，不按照政策规定的要求如实申报，对申报义务视而不见，不愿意申报。

　　2.现实困境。一是公开主体的层级较低，规模较小。在先期开展领导干部财产申报的地区中，区、县级政府占了绝大多数，就申报主体的级别来看，大多集中在科级干部，而且绝大部分将公开对象限定在党政部门领导干部，国有企事业单位的干部不在此列，与改革的初衷和民众的期待仍相去甚远。虽然陕西省在对新提拔领导干部审报范围作了界定，涵盖省管正、副厅级领导干部和县（市、区）党政正职，以及省直机关正处级领导干部的考察对象，但是陕西此次出台的规定强调的是“申报”，离“公开”尚有距离。

　　二是公开财产范围有限。从公开范围来看，当前试点地方公开内容主要还是针对领导干部个人，不包括配偶、子女的财产状况，并且多数试点地区的申报范围仅限于某一对象，或是某一内容。由于公开对象有限、范围狭窄，不能真实反映领导干部的家庭财产状况，可能导致一些人将非法所得转移给自己的父母、子女或其他亲属，或者转换财产保存方式，从而规避了上述规定，总体上难以取信于民。

　　三是公开方式以内部为主，群众监督有限。尽管一些地区采取了多种公开方式，如网络、广播电视、报纸、单位公示栏、手机短信等，但主渠道仍然限于单位内部。从方便公众监督的角度来看，通过网络或者广播电视、报纸来公开领导干部财产，要比单位公示栏公开更为有效，但不少试点地区却将公开方式从社会公开转为内部公示。

　　四是社会稳定因素的考虑。改革开放以来，在市场经济条件下，获得财富渠道增多，一些领导干部及其家庭成员通过合法的、非法的，或介于合法和非法之间的灰色手段，积累了数额不小的财产，这已经成为了一个不争的事实。在目前贫富差距大、仇官情节严重、民众对政府和公职人员信任度较低的情况下，如果一旦将个人财产等有关事项如实地向全社会公开，可能因民众一时难以接受而引起社会波动，影响社会和谐稳定。

　　3.制度掣肘。一是法律体系不完善。十八届四中全会提出全面推进依法治国，提高运用法治思维和法治方式推进改革的能力和水平。法律是国家意志的统一体现，有严密的逻辑体系，有着不同的位阶和效力。政府出台的领导干部有关事项报告的规定属于规章性质，立法层次较低，实施的权威性、强制性不足。而且从制定和颁布规范性文件的主体来看，既有中央办公厅、国务院办公厅，又有中纪委、中组部，还有地方立法机关，立法规范不明确、立法权限划分不清楚，缺乏统一的立法依据作指导，不仅影响到立法效益的正常发挥，也影响到国家法制权威的维护。

　　二是相关配套制度不健全。领导干部有关事项申报与公开制度有效运作是一项系统工程，是由一系列配套制度共同编织而成的严密的制度之网。这就要求在构建申报公开制度的同时，着手建立相应的配套措施，注意制度实施的联动性。然而，我国在构建和运行申报制度时，外部配套制度尚不健全。主要有，社会信用制度的缺失，难以在全社会范围内树立良好的信用咨询、信用认证和信用监督的风气。金融监管制度还需加强，比如金融实名制有利于压缩这些灰色金融的生存空间，也对查处政府公职人员腐败有一定的作用。同时，各相关部门之间及部门内部的信息相互封闭，这种现状无疑增加了申报制度执行的难度。

　　三、新提任领导干部有关事项公开制度的思考与建议 　　新提任领导干部有关事项公开制度，在借鉴和学习国外、各试点省市经验的同时，还必须结合所在地的实际情况，进行科学、严谨的可行性分析，要循序渐进，注重探索，逐步完善。从北京市目前领导干部有关事项公开制度的社会呼声、制度成熟度，以及领导干部个人有关事项抽查核实工作情况来看，在全市开展新提任领导干部有关事项公开，时机初步成熟，问卷调查显示，93.4%的人赞成进行公开，73%的人认为宜采取试点先行、由点到面、稳步推进的方式开展。

　　（一）制度本身的设计

　　1.公开的主体。在公开主体的选择上，作为试点，并不一定面向全部的新提任领导干部，而只需要从一部分人开始。由于申报制度目前只适用于所有处级以上领导干部，因此，试点公开在新提任干部也应当符合这个职级要求，问卷调查显示，52.6%的人认为应当在新提任的县处级干部中开展，46.2%的人认为在厅局级干部中开展。考虑到公开的效果，突出监督的重点，试点公开在新提任的厅局级领导干部中开展，更有示范性和影响力，而且在公开过程中遇到的困难肯定会比在处级、科级等较低层次中试点更多也更复杂，破解这些难题能更好地全面推行这项工作。45.8%的人认为应以全市新提任领导干部为公开的范围，最好不要按照行政区划进行试点，不同行政区划中的公开与不公开的差异性，必然会带来负效应，可能造成制度执行不力，使试点始终在区域试点的范围内流转。

　　2.公开的内容。理想的公开内容应该是所有报告事项，但考虑到目前的现实条件和环境以及保护个人隐私，可以主要公开财产类事项，而且有必要对公开信息做一定程度的模糊化处理。例如，房产信息细化到小区、楼号、面积;收入信息仅公开收入来源，而不必公开具体的数额;投资事项仅公开投资的产业领域、公司的产权性质等。通过以上信息基本上就可以判断是否存在利益冲突、收入来源是否正当等。在非财产类事项中，可重点公开新提任领导干部配偶及共同生活的子女从业、移居国（境）外信息等。

　　3.公开的程序。从法律意义和伦理意义上说，设定新提任领导干部应当公开有关事项，就赋予了该制度作为领导干部提拔任职的前置性条件，而非提任以后再进行公开。按照《党政领导干部选拔任用工作条例》的程序规定，在考察期间，对拟提拔的考察对象，应当查阅个人有关事项报告情况。所以，对新任领导干部任前公开有关事项的时间，最好选定在组织确定考察对象，开始考察前或者进行组织考察期间。如果公众没有提出质疑，即可通过该领导干部有关事项公开的民主考察程序。凡公众提出质疑并要求审查的，组织部门应启动审查程序，得出相应的审查结论，作为衡量其是否符合新提任领导干部任用的依据。

　　4.公开的方式。基于稳妥可控、防止炒作等考虑，在试点阶段，可以采取在内网公开或在拟提任干部所在单位党务政务公开栏张贴等方式，并注明举报监督电话，也可以先向党政机关干部、人大代表、政协委员公开。公示时间与任前公示时间一致，为5个工作日。同时，要考虑到确认有关事项是否真实需要一个时间过程，故对在考察阶段没有发现问题的新提任领导干部，只要其在任职试用期一年内，被发现有瞒报和故意提供虚假信息伪造法律文书等较为严重行为的，可直接取消其正式任职资格。

　　5.结果的运用。可参照《领导干部个人有关事项报告抽查核实办法（试行）》规定，采取客观认定原则，对虚报、漏报、瞒报和故意提供虚假信息等行为，视情节轻重，分别给予批评教育、限期整改、责令做出检查、诫勉谈话、通报批评或者调整岗位等组织处理。对涉嫌违纪违法的，按照有关规定移交纪检监察机关处理。上述处理情况应当在受理网站上向社会公开。

　　（二）配套制度体系建设

　　十八届三中全会在强调要“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”的同时，提出建立全社会房产、信用等基础数据的统一平台，在某种程度上为建立有关事项申报、公开制度创造了条件。

　　1.信息申报机制。严格落实领导干部个人有关事项报告制度，抓好“三个报告”，做到监督零缝隙。一是抓常年度报告，要求领导干部每年初集中报告上一年度财产、婚姻、出国境等重大事项，及时全面地了解干部信息，形成常态报告、常态监督。二是抓实离职报告，要求辞去公职的领导干部在离职前报告个人有关事项，切实将报告制度与干部的进退留转有效挂钩，促使干部慎终如始。三是抓细动态报告，要求领导干部在个人事项发生变化后30日内如实报告变化情况，有效跟踪掌握干部情况，动态更新干部监督信息库。

　　2.信息核查机制。严把抽查核实关，健全完善抽查核实联席会议工作机制，定期开展领导干部个人有关事项抽查，对在廉情公示中干部群众有反映的进行重点抽查。每年年初将领导干部个人有关事项报告情况进行梳理、审核、汇总和分析，重点研究分析倾向性、苗头性问题。

　　3.责任追究机制。加大责任追究力度，对报告人填报不认真、不全面、不规范、不准确的，责令报告人限期补报或者重新填报;对瞒报或漏报的，经有关部门查明情况后，视情节轻重，给予严肃处理;对不及时报告或者拒绝报告的，经督促未落实的，责令单位负责人进行谈话或通报批评处理，并书面说明情况。特别是在公示期间，对因申报不实被核查出来的，不予提拔;已提拔的，予以取消任职资格;涉嫌违法违纪的，按照有关规定给予处理。

　　4.其他制度机制。包括公民信息制度、金融实名制、全国房产信息登记制度、信息共享机制等，其中有些制度机制需要在全国范围内做好顶层设计。

　　5.营造宽松的社会环境。包括宽松的舆论环境、宽容的社会公众、较高的政府信任度、较弱的干部抵触等。一方面，要把党员干部还原为普通个人，他们与普通人一样，也有自己的弱点，一旦拥有不受监督的权力，也会造成“好人无法充分做好事，甚至会走向反面”，从而为个人有关事项公开制度扫清意识形态的阻力。另一方面，要引导民众认识到，判断国家公务员廉洁与否，主要并不在于看其拥有财产的多少，而在于其财产来源是否合法。

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