跨区域共建高新园区的实践与建议

随着京津冀协同发展战略的推进，河北省跨区域共建园区也进入了精细化的新时期。本文通过对唐山曹妃甸园区的调研，分析了其在共建园区实践中取得的经验，包括国家政策、体制机制、园区布局、园区模式和区位协同五个方面，并对未来发展路径提出了新的思考。

产业协同发展是实现京津冀协同发展的重点，也是促进区域协调发展的抓手和路径之一。推动京津冀一体化发展的关键是构建产业新型分工格局，而跨区域共建园区就是一种促进产业分工和合作体系均衡、高效和可持续发展的新手段，更是产业和生态两个优先推进领域协同合作的重要途径。

现状与实践经验

京津冀协同发展中非常重视共建产业园区的合作载体作用，强力推动以曹妃甸新区、新机场临空经济区、张承生态功能区和滨海新区4个战略合作功能区为主体，多个特色产业园共同发展的产业合作格局，而共建园区的主体主要包括科研院所、企业和政府，这就为河北省跨区域共建园区提供了多元力量的汇集。当前，在国家政策与三地地方政府、企业和公众的共同努力之下，河北省一些跨区域共建园区已经初具规模，也形成一批区域协同发展的标志性平台，为京津冀协同发展提供了坚实有力的支撑。笔者选取了唐山曹妃甸园区，就河北省跨区域共建园区的具体实践进展进行了调研。

曹妃甸位于河北省唐山市，从2003年以来实施大规模建设。2015年9月25日，由河北省工信厅、北京市经信委和唐山市政府联合编制的《北京（曹妃甸）现代产业发展试验区产业发展规划》正式对外发布，根据此规划，在未来5-15年，曹妃甸协同发展示范区将实现与北京的同城化发展。在京冀两地政府及相关部门的大力推进和鼎力协同下，京冀曹妃甸协同发展示范区精准发力，精准对接，产业协同取得一批阶段性成果，成效初显。截至今年5月底，曹妃甸区已开工京津项目39个，总投资1403亿元，其中北京项目31个，总投资1379亿元。同时曹妃甸经济技术开发区已经整合和吸纳了12个跨区域合作的园区建设，呈现出一些新的特点，积累了一些新的经验。

1.政策先行，形成多重合力

曹妃甸园区实践中最大的特点就是具有政策先行的优势。从2008年开始，河北省提交的《曹妃甸循环经济示范区产业发展总体规划》获得国家批准。紧接着2014年7月31日《共同打造曹妃甸协同发展示范区框架协议》出台，明确北京与河北共同建设100平方公里的北京（曹妃甸）现代产业发展试验区。同时为满足近期协同发展的需要，在目前具备开发条件的区域规划5.5平方公里的产业先行区，3.5平方公里的产城融合先行区以及若干重大项目用地“N”，形成“100+5.5+3.5+N”的近远期结合、产城融合和多点支撑的发展格局。2015年3月《京津冀协同发展规划纲要》对曹妃甸园区明确五个定位：有效疏解北京非首都功能的战略合作区、打造世界一流的石化基地、建设国家原油战略储备库、京冀共建曹妃甸协同发展示范区、将天津滨海新区政策延伸至曹妃甸。政策先行、政策的多重优势是曹妃甸跨区域共建园区的一个重要优势与经验。

2.创新机制，实现共建与管理的一体化

曹妃甸在共建园区中打破原有的体制机制，实现园区共建的管理机制创新，大大提高了共建园区的效率和成功率，真正实现“共建与管理”的一体化。一是多次共同召开会议，专题就曹妃甸协同发展示范区的建设与管理问题进行讨论，并建立了京冀两地三方协同会商机制，专门就共建与管理中的问题进行协商。二是就具体的行政管理机构而言，为避免共建与管理之间的断裂，专门成立了曹妃甸示范区管委会，共同组建了专门的管理架构。三是在具体的共建过程中，曹妃甸园区利用互联网平台，运用月汇报、周专报和微信群等平台，实时与京津冀领导沟通工作，及时对话，确保问题的及时沟通。四是推行行政审批制度改革，实现一站式服务。将全区22个部门154项行政审批职能全部划转行政审批局，实现了“一枚公章管审批、一只手里全程服务”。一方面保证在共建过程中形成多方合力，增强凝聚力。另一方面，专门机构的设置大大缩短了行政审批流程，为共建园区扫除了障碍。

3.打造“一区六基地”新模式，促进园区“港产城教”一体化

“一区”指首都高校疏解集中承载区，即依托唐山湾生态城，在唐山工业职业技术学院和华北理工大学两所高校的基础上，吸引北京高校疏解，加快北京（曹妃甸）国际职教城建设，打造首都高校疏解集中承载区。

“六基地”：一是北京曹妃甸现代产业加工制造基地，即以承接北京高端产业制造环节和一般制造业转移为重点，积极引导汽车及零部件、海工装备、新能源、节能环保和通用航空等产业向曹妃甸转移。二是北京中关村曹妃甸高新技术成果转化基地，即推进与中关村企业、科研院所、高校及军工产业的战略合作，引导两地创新、军工资源向曹妃甸辐射聚集，促进科技、军民融合成果在曹妃甸转化、产业化。三是北京曹妃甸信息技术服务外包基地，即承接了北京金融机构电子银行、数据中心和呼叫中心等劳动密集的后台服务功能转移，发展信息技术服务外包产业、促进平台化和服务化发展。四是曹妃甸应用技术职业教育基地，主动承接北京教育功能疏解，大力发展专业技能和职业技术培训教育机构，建设全国一流职业教育基地，实现港产城教一体化发展。五是北京曹妃甸协同发展创新创业基地，积极引导北京企业、科研机构、高等院校和创业团队到曹妃甸投资创业，形成创业创新高地。六是北京曹妃甸现代农业示范基地，即承接北京农业项目转移，培育壮大龙头企业，强化品牌和质量意识，把曹妃甸特色农产品打入京津市场。这“一区六基地”的园区共建模式不仅具有针对性，而且达到了“港产城教”的一体化。

4.分工精细化，实现联动发展

园区的精细化分工和园区作业专门化，增强了园区产业的内生动力和过程的高效性。从最开始的规划布局，曹妃甸园区就坚持精细化分工，利用不同的区位划分对接不同的产业类型，并构建不同产业之间的联动平台。每个功能区都要引进、培育至少1家龙头企业，吸引N家关联企业。根据新形势、新变化，优化园区功能布局，不仅局限于镇域范围内改造，而且探讨新民居建设，使居民区和产业区相对分离，提高了居民的生活质量和生产效率。同时又根据港口属性构建了专门化的物流体系，加强了园区之间以及园区之外的产业对接发展，推动园区工业、旅游业、商贸业与园区联动发展。

5.发挥区位优势，构建内外协同的大格局

曹妃甸园区以面向华北、辐射全国并拓展全球市场为目的，借助于独特的地理区位优势和京津冀协同发展、东北振兴、河北沿海开发等重大战略的实施，以及秦皇岛港新港区、龙家营货运枢纽站建设优势协同发展，将园区的潜力最大限度发挥，形成一个京津冀一体、内引外联并重和互利共赢的全方位开放态势。园区不仅注重黄骅港、天津港和京冀港区等国内港口的联系，支持京津大型连锁企业、批发市场在河北投资办店并建立分市场和分基地，同时也辐射到韩国的仁川港、日本的长崎和神户港之间的合作，扩大流通领域对外开放，增加海外资本的引入，激活园区内在的发展潜力。

存在的问题

河北省跨区域共建园区在实践中已经初有成效，但还存在制约地区间共建园区的干扰因素，如如何选择各个地区的协同共建主体，如何推动变政府推动为市场主导，如何在共建园区过程中平衡地区间利益以及更深一步的区域合作等。具体来看，目前河北省共建园区的实践困境主要体现在以下四个方面：

1.精准对接与多元化需求的对弈

河北省跨区域共建园区面临的首要困境是如何在精准对接产业项目和实现多元化社会需求之间寻求平衡点。跨区域共建园区如今已经进入了高要求、高标准的新时期，园区建设不再是单纯地建设园区平台，而是需要精准、定向地承接跨区域的各种资源，不仅注重资源转移的平台建设，也要注重产业对接的持续性。同时共建园区还面临着政府职能转变、城市建设和大众需求的多重压力，如何实现园区建设与政府职能转变、园区所在城市发展以及居民诉求之间的良性互动，是一个新的挑战。

2.行政管理机制的趋同与差异

河北省内的跨区域共建开发区的主体主要包括院校科研院所、企业和政府之间的相互合作，与之相应的行政管理机制也不尽相同，体现在机构设置、权力分配、人员配置、约束规范体系和绩效考核等几个方面。各个园区的行政管理体制在以上几个方面都有差异，甚至还存在一些定位不明确的现象。虽然园区的大部分行政审批归属当地的经济技术开发区管委会，但部分园区的行政管理体制还是沿用属地管理，如首钢迁至曹妃甸工业区、北京同仁堂与廊坊安国中药产业园的合作，甚至还有部分园区的行政区与共建园区合二为一。这就造成对不同园区以及同一园区的不同企业的管理不一致，甚至会出现一些越位、缺位和权力运作的问题，使得园的管理出现混乱，滋生很多行政壁垒。

3.共建主体利益诉求多元化与力量博弈不均衡

跨区域共建园区最大的困境在于难以协同多元主体的利益诉求，同时各个利益相关者的发展实力也不均衡。虽然京津冀在跨区域园区建设中存在互补，但在具体的领域中，三地的利益诉求还存在不一致的地方，这不仅会影响区域间的合作与协调，也可能导致园区共建中产业的转移和对接的难度仍然比较大。特别是河北经济发展水平较低，发展需求更迫切，在跨区域园区建设中处于被动和劣势地位，使得园区中的很多项目不能真正地实现自动、高度地匹配。而这种利益诉求和力量博弈的困境是制约河北省未来共建园区的核心问题。

4.自身创新驱动不足，京津冀创新合力未形成

《京津冀协同发展规划纲要》指出，实施创新驱动发展是疏解北京非首都功能、推动京津冀协同发展的战略选择与根本动力。但当前制约区域创新的主要瓶颈是，京津冀三地未形成系统创新的合力，这就需要有效整合创新资源，构建开放协同创新机制和创新网络。同时，京津冀地区创新要素富集，但是京津冀地处不同的发展阶段，面临着不同的矛盾与问题，再加上在传统的行政区划体制下，三地本身的创新要素分布不均衡，区域内创新资源共享不足，创新链和产业链对接融合不充分，区域创新合作的机制尚不健全，发展的基础仍不牢固。

路径建议

1.完善行政管理体制

跨区域共建园区要集中多地资源，实现资源的优势匹配。一是统筹不同地区的行政管理体制，统一标准，形成领导、规划政策的合力，精准发力，全面推动共建园区的建设。建议成立专门的管理架构，突破地域界限，打破条块分割的行政管理体制，克服各自为战、利益分割的思想观念，消除行政壁垒和体制障碍的同时，明确责任主体。二是正视三地发展差距并努力缩小差距，构建协同创新的机制与环境，真正实现京津冀合作共建的统一战略规划和重大决策。三是注重政策推行的动态反馈体系，把统一的决策能够真正地落实、落地。保证园区企业在税收、用地等方面政策的长期有效性，增强企业信心，打造一个积极稳定的发展环境。

2.加强市场化建设，实现多方利益的自主匹配

跨区域共建园区总体上来说是协调各方利益，实现各方优势资源的共享。一是园区的各个主体合作的目的和利益需求点都有所差异，只有通过市场化的手段，才能公平地实现“求同存异”，园区的合力才能真正凝聚。二是只有加强不同地区间的市场化程度，才能真正地缩小地区间市场环境的差异，促进人才、技术、资金和信息等园区建设要素在京津冀三地集聚和顺畅流动，真正做到公平发展、协同发展和凝聚发展。

3.构建园区链条，培育园区内生动力

一是在推进园区建设中首先要充分论证园区自身的发展优势和发展潜力，以园区为载体，有效发掘和整合园区资源，构建独特的园区链条，即根据产业链布局创新链，围绕创新链布置资金链，以资金链来吸纳创新和产业投入，从而构筑园区自身的完整链条，增强自身的示范推广能力。二是学会借鉴、支持和引导北京、天津等地的高端创新资源，进一步提升园区自身内生动力。加快建设自主创新示范区、加大改革试点的力度，并及时将北京中关村和天津滨海新区的试点示范政策在京津冀三地推广，加大改革力度，实现转型发展和绿色崛起。

4.因地制宜，探索多元化的园区构建模式

结合长三角、珠三角以及京津冀园区共建合作实践，河北省在园区共建过程中已经摸索出诸多的合作模式，涵盖第一、二、三产业，不仅有双方合作模式也有多方合作模式，包括“共建产业创新园区”、“借智创新”、“总部（京津）+基地（河北）”、“借船出海”、“整体搬家”、“飞地经济”、“股份合作”、“企业联盟”、“劳务市场（京津）+劳务基地（河北）”和“定点销售（京津）+基地（河北）”等。这就需要在今后的园区建设中，因地制宜，实现跨区域共建园区的新态势。

5.创新网络建设，搭建交流协商和资源共享平台

跨地区共建园区要注重交流和资源共享。只有不断地加大园区之间的网络建设，搭建各方交流协商和资源共享平台，实现沟通的常态化，才能不断缩短园区共建上的地区差异，实现集约节约、高效联动，也更有利于不同地区的资源特别是科技资源的自由流通，促进科技成果在京津冀地区转化。