我国公务员公开遴选的难点问题与对策建议

文/张 敏

【期刊名称】人事天地

【年(卷),期】2014(000)005

【总页数】4

自2010年开始，中央机关以及重庆、湖北、江苏、河南等20多个省份先后开展了公务员公开遴选试点工作，取得了良好效果。各地遴选工作实施过程中，通过积极探索积累了相关经验，也遇到了一些困难和问题。

一、我国公务员公开遴选工作的问题与难点

我国公务员公开遴选工作在取得重要成效的同时，也面临一些难点与困惑，主要表现为：本身规范性不够与创新性不足是公开遴选工作质量提升的主要瓶颈；横向上的体制壁垒成为公开遴选功能发挥的最大障碍；纵向上基础不稳固是公开遴选长效机制建立的制约。

（一）规范与创新不足，工作质量有待提高

1.规制不足，公平性受到影响

一是部分地方公开遴选工作缺乏管理依据。公开遴选工作实施前，机关主要依靠组织和个人推荐选调公务员，选人用人视野有限，操作也不够规范。公开遴选工作的实施，不仅扩大了选人视野，更重要的是要体现民主、公开、竞争、择优的基本原则。32个省（区、市）中，共有14个地区出台了公开遴选办法。未正式进行公开遴选工作或没出台实施细则的地方，遴选工作由遴选机关分别开展，遴选工作的公正性、科学性以及效果都无法保证。

二是部分地方遴选环节实施的随意性较大。部分省（区、市）公开遴选工作在试点中，出现了部门根据自身偏好设计规则的情况，资格条件设置随意化损害了遴选的公平性和科学性。部分地方开考、面试与考察比例规定模糊。有地方规定“按照公开遴选名额与考察对象1∶2的比例确定”，有的没有作出具体规定。

2.创新不够，科学性有待提高

一是少量遴选职位与遴选功能不匹配。公务员公开遴选工作中反映出职位选择不当的问题。个别职位的专业性较强，资格条件设置过高，基层公务员符合条件人员较少，导致无法开考或无人报考情况发生。如何实现工作经验与岗位互补，合理设置职位资格条件是改进和完善公开遴选工作，更好地实现遴选制度功能必须解决的问题。

二是资格条件设置程式化。各地、各部门公开遴选中出现了资格条件设置程式化、杠杠太多的问题，最突出的表现就是“一刀切”的年龄门槛，将“年轻化”等同于“低龄化”。

三是遴选考试测评方式的灵活性有待提升。从遴选工作来看，目前遴选的选拔仍然以笔试、面试和考察为主，在流程上与考试录用和竞争上岗等选拔方式极具相似性，虽然考试的内容有所不同，地方在遴选工作中也探索使用了业绩评价等手段，但整体来看，仍沿用了考试分数决定制。“干得好的考不好”现象大量存在，影响了选拔的有效性。测试的形式和内容不够科学合理，没有很好地体现竞争职位对竞争者能力、素质的要求。

3.环节不尽完善，程序亟须优化

一是选拔过程缺乏“出口”设计。2013年中央国家公务员公开遴选方案中也没有关于试用期的专门规定。调研中，遴选机关普遍反映以“试用期”或“考察期”作为遴选公务员的出口十分必要，尤其是试用期满不合格的退出机制问题。但是，受到现实情况约束，公务员公开遴选是一种转任交流方式，不是挂职锻炼也非“借调”，一旦遴选录用就需要办理转任手续，在遴选机关进行任职。不设计遴选的出口，势必会影响遴选的整体效果。

二是针对性的培训不足影响角色转型。遴选公务员到上级机关工作后，由于机关层级和职位发生了变化，工作内容也出现了较大调整；有的公务员遴选前在地方可能担任领导职务（如乡科级正职），遴选到上级机关后级别不变，但职务可能变为非领导职务，这就尤其需要角色上的转型。目前，遴选公务员在新机关和新岗位上基本上靠摸索和自学调整工作方式和方法。

三是住房等配套问题制约遴选效果。这些配套政策所要解决的问题集中体现在以下三方面：一是配偶就业，尤其是有公务员身份的配偶择业问题；二是子女就学，尤其是大学前教育的择校问题；三是住房问题。从这个意义上说，缺乏配套政策的遴选制度效力将会降低，遴选目标也难以得到充分实现。

（二）体制壁垒存在，制约遴选功能有效发挥

长期以来，我国地方、行业、部门或单位之间仍存在严重的体制壁垒。不仅在政府与企业间，即便是机关、参公单位、事业单位之间的体制壁垒也森严难破。这种情形既限制了公开遴选的范围，也限制了公开遴选与其他人事管理制度的协调与统筹。

1.遴选范围受限影响制度功能发挥

公务员公开遴选的范围严格限定在公务员队伍内，虽然从试点到实施的过程中，参照公务员法管理的单位被纳入遴选范围，但是地方一些部门普遍反映这一限制严重制约了遴选功能的发挥，尤其是教育、卫生等部门反映强烈，迫切要求通过一定探索将行业或系统内的事业单位纳入遴选范围，进一步探索扩大有利于遴选功能实现的选人用人视野。

2.与公务员其他管理制度协调性有待增强

中央机关和地方的公开遴选工作都是按照“大一统”的方式进行选拔，没有区分公务员的职位类别。目前，我国公务员分类管理工作正在积极推进。专业技术类和行政执法类公务员分类管理推行后，将采取相应的配套管理办法和措施，以适应这两类公务员的职位特征和成长规律。公务员分类管理制度的推进和深化，必然影响公开遴选工作的开展，迫切需要在遴选过程中考虑到不同类别公务员的成长规律和管理方式，进行有针对性的制度设计，真正发挥培养选拔链的功能和作用。

3.与组织部门服务基层项目政策有待统筹考虑

“选聘高校毕业生到村任职”“三支一扶计划”“大学生志愿服务西部计划”“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”等基层服务项目的目的是引导毕业生到基层锻炼发展。一些地方在公务员队伍中实施培养“储才计划”，坚持把大学生村官作为培养青年干部的一个有效途径，确定部分大学生村官为优秀青年干部培养对象，积极为青年成长成才搭建平台。公开遴选政策是否优先或重点考虑服务基层项目人员值得进一步探究。

（三）基础来源不稳，影响遴选长效机制构建

基层公务员招录难、培养难、留用难问题亟待解决的情况下，公开遴选对基层队伍稳定性带来一定程度的影响。更重要的是，我国公务员管理中面向基层政策和制度供给不足的问题凸显，广大基层机关作为遴选“蓄水池”常流不常新，是公务员培养选拔链的薄弱环节，长期必然影响遴选工作的常态化的实现。

1.公开遴选对基层队伍稳定性有一定影响

一是基层机关招人难、留人难的问题本身就十分突出。课题组调研发现，一方面，基层机关特别是一些边远、落后地区的基层机关招人难、留人难的问题十分突出。乡镇一级机关无人报考或者考上放弃的现象较为普遍，年年招人、年年缺人的问题尤为严重，“凤凰牌”干部越来越多，“永久牌”干部越来越稀少。另一方面，基层机关的队伍结构失衡，既严重影响当前的工作绩效，也影响未来后备干部培养。目前，乡镇机关公务员年龄大多在40岁以上，一些机关45岁以上公务员甚至达到60%—70%。

二是公开遴选在一定程度上影响了基层队伍的稳定性。遴选机关和遴选公务员都认为公开遴选工作在一定程度上影响基层队伍的稳定性。调研发现，基层成为年轻公务员的“跳板”，2年的基层锻炼成长期异化成了复习备考期。一方面，造成基层公务员招录难、培养和留用更难，基层队伍的作为“蓄水池”常流但不常新，队伍老化严重；另一方面，年龄大、经验丰富的“老基层”看不到希望，队伍整体的积极性受到严重挫伤，直接影响着服务人民、服务群众的效果。

2.面向基层政策供给不足的矛盾凸显

从我国公务员公开遴选政策的实施中可以看出，公务员管理制度的供给与需求还存在着比较突出的矛盾。一方面，我国60%的公务员在县级以下部门工作，92%的公务员职务层次为科级以下，解决基层公务员职业发展和工资待遇的政策严重不足。另一方面，部分地方遴选工作出现“实用化”倾向，加重了政策权利间的不平衡。公开遴选是从下级机关遴选公务员进入上级机关，给上级机关带来了明显的管理效益；一些地方特别是地市级机关在公务员公开遴选中只关注本级机关的利益，县区、乡镇等基层机关的实际状况和政策需求被忽视。

3.遴选长效机制建立的基层基础亟须加强

公开遴选有效地改善了上级机关的人员结构，但对稳定基层队伍确实存在一定影响，如何处理好改善上级机关人员结构与稳定基层队伍的关系，既要满足上级机关用人需要，又要兼顾基层机关招人难、留人难的实际；如何通过整体制度在设计上相互搭配、相互补充，如通过职务职级并行制度的落地实施等，处理好改善上级机关人员结构与稳定基层队伍的关系。这些都是下一步需要重点解决的问题。

二、改进和完善我国公务员公开遴选工作的建议

党的十八届三中全会指出，“深化干部人事制度改革，构建有效管用、简便易行的选人用人机制，使各方面优秀干部充分涌现。”同时要“改进优秀年轻干部培养选拔机制”，这些都为完善公开遴选工作提供了指南和方向。

（一）坚持与相关法规制度衔接一致的指导方针

1.政治层面：重点做好公开遴选对党的干部路线的执行

党管干部是我国干部管理的基本原则，公务员公开遴选也是中央立足当前党政干部队伍实际作出的重要部署。作为新时期党政干部选拔任用方式的一种创新，公开遴选应贯彻执行党的干部路线方针政策。公开遴选推行中，与公开选拔、竞争上岗等党政领导干部选拔任用主要方式的衔接问题也应提上议事日程。在干部管理框架内，通过制度设计的差异化，使得多种选拔方式在干部选拔任用中相互补充，相得益彰。

2.法律层面：重点做好公开遴选对《公务员法》的依照

各地公务员公开遴选政策要以《公务员法》为总章程，其具体的资格审查制度、考试制度、考察制度、决定任用制度、试用期制度以及监督制度必须符合《公务员法》的基本精神，体现《公务员法》的基本要求。在遵循《公务员法》的基础上，同时要体现公务员遴选工作的时代特征和自身特色，把握好公务员公开遴选与考试录用制度的区别与联系，彰显遴选制度优越性。

3.管理层面：重点做好公开遴选与分类管理等制度的衔接

一是与公务员分类管理制度衔接。公务员公开遴选应该具有前瞻性，考虑到不同类别公务员的成长规律和管理方式；着眼不同类别公务员的职位特征和职业发展，进行有针对性的制度设计，建立相应的选拔机制，对各类公务员公开遴选实行分类管理、分类指导，不断提高公务员公开遴选的系统化和科学化水平。

二是与后备干部管理制度的衔接。各地在公务员公开遴选工作启动前基本都建立了相应的后备干部管理制度或“储才计划”，因此，推行公开遴选工作过程中，应做好公开遴选与后备干部的衔接与配合，实现后备干部的单位性与开放性的有机结合，使后备干部队伍建设和公开遴选工作相协调。

（二）明确合理定位与功能发挥相统一的基本原则

1.结合基本功能，进一步使遴选范围合理化

党的十八届三中全会指出“打破干部部门化，拓宽选人视野和渠道，加强干部跨条块跨领域交流”，并且应“完善党政机关、企事业单位、社会各方面人才顺畅流动的制度体系”。这对于破除体制壁垒，更好发挥公开遴选的功能具有重要意义。一是跨层级看公开遴选的适用范围，建议不限层级，下级机关均可参加遴选。二是跨部门（系统）看公开遴选的适用范围，专业性较强的职位可以在系统内遴选，综合管理类职位不受系统限制。三是跨编制看公开遴选的适用范围，根据部门工作特点可以适当放宽到参公和事业编制。对农业、统计、药监等部门来说，其下级部门工作人员不是行政编制，而是参公编制、事业编制或者企业编制。建议公开遴选的适用对象适当放宽到参公人员，探索从事业单位遴选公务员的做法，打通参公人员、事业单位人员和公务员的交流渠道。四是可以根据机关层级和队伍结构需要，扩大遴选的职务层次。

2.创新遴选思路，进一步建立公务员培养选拔链

一是解决基层人才短缺的现实问题，增强基层机关的人才涵养功能。在编制和职数的配制上给予基层特别是边远地区适当的政策倾斜，加快出台面向基层公务员的政策，改善基层公务员职业待遇，建立基层公务员职业发展阶梯；增加上级机关公务员到基层交流的工作力度。二是多种方式相互配合，建立公务员培养选拔链。公务员培养选拔链应当针对队伍实际状况，着眼于未来五年乃至十年发展各级领导干部的战略需要，培养选拔优秀年轻公务员。公务员培养选拔链功能的实现，涉及培养、锻炼、选拔和使用等多个环节，应当系统谋划，统筹推进。

（三）遵循方式灵活性与标准严格性相结合的改进路径

党的十八届三中全会提出要“构建有效管用、简便易行的选人用人机制，使各方面优秀干部充分涌现”“改进优秀青年干部培养选拔机制”。因此，改进和完善公务员公开遴选工作应坚持方式灵活性与标准严格性相结合，处理好不拘一格选拔人才与保障选人用人质量的关系。

1.合理统筹，推动公开遴选工作常态化

一是把握好公开遴选的适用层级和开展频度。从目前看，公务员公开遴选不应成为机关填补职位空缺的主要方式。中央机关和省级机关可以根据需要适当开展遴选工作，地市一级机关应该控制遴选工作的频率与强度，不建议县级机关开展公开遴选。合理确定公开遴选频次，各级机关遴选工作每年的开展频次不超过2次。

二是合理规划遴选职位，统筹安排不同选拔任用方式的职位比例分配。按需确定公开遴选的职位，结合下级机关队伍素质情况，合理选择，避免资格条件要求较高，下级机关公务员无人报考的情况。根据机关人员结构情况，统筹安排不同选拔任用方式的职位比例分配，机关出现的空缺职位，应在合理分析现有人员结构、工作需求基础上，结合职位级别合理选择选拔方式。

2.优化程序，增强遴选机制的科学性

一是合理设置职位的资格条件。根据遴选职位层次和特点，适应履行职位职责的要求，确定报名条件和资格，既要防止资格条件过宽，也要防止过严。根据有关规定和实际情况，对年龄、学历等资格提出适当要求，努力增强其合理性。公开遴选一般职位，不应片面追求年轻化、高学历；公开遴选正职领导干部，应更加强调政治立场的坚定性和工作经历、领导经历；公开遴选专业性强、技术要求高的职位，应更加强调专业职称、技术专长，可根据需要扩大范围。对优秀年轻干部，可适当放宽任职年限的限制；对文化程度相对不是很高，年龄稍大，但扎根基层、经验丰富、能力实绩出众的干部，应尽可能给予参加机会。

二是优化笔试、面试技术。公开遴选笔试内容设计应当包括公共科目考试和职位业务知识（与能力）水平测试。公共科目考试，主要测试报考者的政策理论水平、调查研究能力、应变处置能力、决策分析能力、文字表达能力等综合素质；题型以案例（材料）分析为主，根据遴选职务层次的不同，分别命制试题。职位业务知识（与能力）水平测试，主要测试报考者竞争职位所必备的专业知识和业务技能。在面试技术上，除了结构化面试技术外，公开遴选还可以采用无领导小组讨论、公文筐测验、角色扮演、演讲答辩、心理素质测试等新型面试技术。

三是优化考察技术。第一加强比较考察技术研究，对来自不同单位、不同工作的被考察对象进行比较考核审察；第二加强试用期考察技术研究，对考察对象与竞争职位的适应性作出再评价；第三创新量化考察技术，考察结果的定性分析转化为定性与定量相结合。

3.推进公开，增强公开遴选工作透明度

一是建立全面系统的信息公开制度。公开遴选除推荐署名、沟通酝酿和讨论过程等内容适度保密外，其他内容全面公开，重点做到公开遴选政策、职位空缺、任职条件和选人程序“四公开”。遴选机关应在遴选公告中明确告知是否可以解决住房、配偶工作等情况，减少下级机关公务员因预期过高、盲目报考导致的遴选失效，引导广大公务员理性报考，合理规划职业生涯，增加选人用人的准确性，降低遴选成本。二是建立覆盖公开遴选全过程的公示制度。除坚持现行的考察预告公示、任前公示制度外，探索试用期工作实绩公示和奖惩情况公示等。三是建立开放的舆论沟通机制。实施公开遴选工作定期巡视、定期新闻发布制度，对好的做法、成效进行广泛宣传，营造良好舆论环境，不断赢得全社会的关注、支持和拥护。

【文献来源】https://www.zhangqiaokeyan.com/academic-journal-cn_personnel-world_thesis/0201222726561.html