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纪委的势：升格降格
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纪委的势：升格降格
作者：王春
来源：《华声·观察》2012年第6期
“中国的政治运作模式决定了纪委地位的重要性，纪委的工作难度大而责任也大，如果不赋予纪委书记相应的权威，就很难推动社会的发展，加强执政根基。”卢达昌说。
文|王春
最近两年，相继有一些省的省纪委书记由省委副书记兼任。陈文清担任福建省纪委书记5年后，于2011年6月任福建省委副书记、省纪委书记（11月卸任省纪委书记）；2012年2月，江西省省委常委、纪委书记尚勇被任命为省委副书记，而其纪委书记身份仍在。
这给不少基层纪委书记带来了想象空间：是不是纪委书记又要“升格”为党委副书记了？
自2006年开始，按照中央“精简领导班子职数、减少副书记职数”的要求，绝大多数地方的纪委书记由党委常委担任，市、县的纪委书记由党委副书记兼任只是个例。在2011年的地方党委换届中，按照中央纪委的要求，乡镇纪委书记均由党委副书记兼任；但市、县纪委书记仍由党委常委担任。
在反腐败形势备受关注的今天，纪委书记的“升格”与“降格”，一直引发世人关注和争论。
反腐大势与纪委地位
回顾纪委的发展历程，以前是党委常委担任纪委书记。但从2001年起，纪委书记普遍地进行了“升格”，从省到县均由党委副书记任纪委书记。当时体制内外都一致认为，在党内民主实质推进之前，“升格”是为了加强纪检工作，或者通过纪委书记“升格”带来更多权威以利于推动反腐败工作。
而在6年前的2006年地方党委换届时，纪委书记在班子成员中由原来的副书记“降格”改任为常委。北京航空航天大学教授、中国监察学会常务理事任建明曾经撰文指出：“随着法治和民主的进步，权威主要来源于民主和法规制度的授予，而不再主要依靠职位的‘升格’。”
由此可见，纪委的地位与反腐败的形势密切相关。那么，纪委的地位对于反腐败有什么影响呢？
“纪委书记从副书记‘降格’为常委后，对同级监督更加不利。因为按照中国的官场体制设计，你管不到他，你就很难监督到他。都是一个班子里平级的常委，各自分管自己分工范围内的事。作为纪委的一把手，要履行同级监督的职责，会提醒常委里的一些成员注意分管范围内不要出事情，有的人会自觉遵守相关法律法规，但有的人就不那么注意了，结果出了不少问题。有的人甚至还说你‘唱高调，念紧箍咒，阻碍经济发展’。”日前，四川省乐山市五通桥区区委常委、纪委书记杨君在对记者谈到纪委书记“降格”后的感受时这样说。
杨君1999年任乐山市金口河区区委常委、纪委书记，2002年到2004年“升格”为区委副书记，并兼任纪委书记。后来纪委书记要“降格”，“心里有些失落”的她到乐山市做了市妇联主席，但在2009年她还是回到纪委书记岗位，出任五通桥区区委常委、纪委书记。纪委书记“降格”后的滋味她都全程体验了。
“现在对纪委的工作要求更高了，而工作的面也更宽，责任更重大，但纪委书记被‘降格’后，话语权却小了。虽然纪委书记是反腐败协调领导小组组长，但在实践中，这个小组里的成员认为组长是虚的，从而导致纪委书记在履职时，协调起来比较困难。”
不过，让杨君感到庆幸的是，“虽然纪委书记‘降格’了，但五通桥区委班子里不少人从事过纪检工作，对纪委的工作还比较理解支持”。
陈怀乾对此也颇有同感。让时光倒回至6年前，那时他是四川省苍溪县委副书记、纪委书记，但当年换届后，他成了县委常委、纪委书记。当时，记者问他“纪委书记面临‘降格’，你有什么想法”，他回答得很乐观，“虽然纪委书记不担任县委副书记了，但只要按照党内监督条例和相关的党纪党规行事，纪委在反腐倡廉中是大有作为的”。
但6年后，他的看法大为改变。“实践证明，纪委书记由副书记‘降格’为常委，对于推动纪委的工作来说，是某种程度上的‘倒退’。纪委的地位、权威、协调反腐败的力度均存在不同程度的下降，尤其是在办理腐败案件要协调公、检、法时，表现最明显。这三家的一把手和纪委书记是平级，而且公安局长一般还是副县长。开协调会时，这三家一般都派手下人来参会，一把手不来，而前来开会的人说‘要回去汇报才能定’。有的更是找各种借口，对纪委提
出的要求不予理睬。这样一来，反腐败资源不能有效整合，不能形成高效运转的反腐败力量”。
“中国目前的监督体制设计从某种程度上讲，还是以权力监督权力。拿同级监督来说吧，按照党内监督条例，纪委可以监督同级党委，可当你看到党委一把手有的做法不对，向他提出意见时，人家说‘上级让我在这里负责’，言下之意就是‘又不是让你在这里负责’，你就很可能无话可说。况且党章规定，基层纪委要在同级党委领导下呢。”一名资深县纪委书记颇有心得，“中国是熟人社会，这在县以下的基层表现更为明显。如果县纪委书记权威不够，原则性不强，上级纪委的支持力度不够的话，很容易让一个地方的腐败分子得不到应有的惩罚。比如，在县委常委会上讨论某人的案情时，有的常委就提出能否轻处或者不处理。有时，县委书记甚至提出‘这个同志贡献大，不查’。纪委虽然使命重大，但从目前的条件来看，单靠纪委要扭转腐败日益加深的局面是不行的。”
这名县纪委书记还告诉记者，该县纪委在监督招投标时，发现有人存在串标行为，就移交公安侦查。当公安把证据移交检察院时，检察院却以各种理由不予起诉，案件最后不了了之。
“目前是腐败的高发、多发、易发期，反腐败具有长期性、复杂性、艰巨性的特点。纪委面临反腐倡廉和维护社会稳定两大任务。反腐败的力度不仅不能减弱，而且需要加强。从目前的社情民意呼声和转型期出现的新情况新问题来看，需要从更大层面强化反腐倡廉的组织协调，而作为党委常委去协调同级的其他常委，力度就显得小些。”四川省广元市委常委、纪委书记陈泉说。
一“降”一“增”之后
纪委书记“降格”后，为了强化纪委的地位，中央纪委采取了一些措施加强反腐力量。
“一方面强调纪委是党代会选举产生的党的领导机关；另一方面增加基层纪委的编制和人员配置，有的一个县就增加了6名。”杨君告诉记者，“纪委增加编制后，改变了以前有事无人做的情况。”
按照中央纪委的要求，基层纪委还增加设备、改善办公环境，并按照政法部门的标准增加办公经费。“但还是不够，我当时是县委常委、纪委书记，但工作经费却比副县长还少2-3万呢。”陈怀乾苦笑着说。
“中央纪委还加大了对基层纪委的培训力度，为纪委书记充电。这对夯实纪委基础有好处。我还想再接受一次培训。”
陈怀乾2009年5月到中央党校接受培训，中央纪委领导亲自授课。他告诉记者，接受培训后，认识问题的角度和以前不一样了，危机意识、责任意识大大提高。“教你思考问题的方法，处理案件考虑的政治和法纪效果，和以前有很大区别。”
为了提高纪委书记的权威，中央纪委要求纪委书记的排名在同等资历常委排序时要靠前。不少纪委书记却认为“排名其实无多大作用”。“我们这里，作为常委的纪委书记一般排在常务副县长后面。”杨君说。
“如果纪委书记由常委担任，那么就不宜分担更多纪委以外的工作。”2011年11月初，刚调任广元市朝天区任区委副书记的卢达昌对记者说。
50岁的卢达昌对纪检工作很留恋。因为他从部队转业后曾长期从事纪检工作，担任过广元市财政局纪检组长，并在剑阁县委常委、纪委书记的位置上干了5年。
当时县委让卢达昌分管国土、城建工作，但他没有答应，因为他要专注于纪检工作。后来的事实证明，这样一来，纪委的角色很明确，那就是一个超然的监督者，不陷入事务性的利益纠葛里面去。
“当时在剑阁县，有举报涉及到常委、副县长、副书记的，我都找他们谈话，纪委还按党纪党规查处了12个局长，其中包括建设局长、民政局长、人事局长。”
卢达昌说，“当时，一些人没把纪委放在眼里。但这样坚持了3年后，接下来的两年我感觉比较轻松，因为其他人都比较自觉了。作为纪委书记，一定要硬气，原则性要强，不要考虑自己的退路，要想到自己还有上级纪委的支持。当然取得党委一把手的信任支持也很重要，我当时与一把手就经常沟通。”