当前小城镇建设中农转非人员农村集体经济组织成员资格认定问题

天津市汉沽区人民政府法制办公室 李景锟

　　发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略⑴，是实现我国农村现代化的必由之路⑵。随着我市建设社会主义新农村步伐的不断加快，特别是跟随着滨海新区建设的大潮，我区小城镇建设步伐也在日益加速，但因为经济利益的存在，农村集体经济组织成员资格认定问题，已成为我区小城镇建设的具体实践中群众反映的热点和难点问题。而要妥善解决这一问题，就必须要全面理解和准确把握现有的有关法规和政策精神。

　　农村集体经济组织全体成员是村集体资产的所有者，依法享有对集体资产的占有、使用、收益和处分的权利⑶。农村集体经济组织成员资格认定与否决定着当事人能否享有该集体经济组织资产权益的分配，农村集体经济组织成员资格认定应属村民自治范畴，可由于人们趋利避害的本性，村民为了争取更大的经济利益自然也就会带来了是与否的双方矛盾，在具体实践中往往也会形成一些偏差。这一问题如不妥善解决就往往会形成社会的不稳定因素。在我区的小城镇建设中，这一问题的主要表象是体现在征地补偿款和集体资产的分配上。而在这一问题上存在争议的人员主要有二类：第一类是一直在本村生活居住户口已农转非仍经营着承包土地的人员；第二类是一直在本村居住户口已农转非无承包土地也无稳定职业的人员。他们以自己承包着土地、户籍仍在原村并在此生活居住或无稳定职业为由，要求确认农村集体经济组织成员资格并享受同等待遇。

　　一、我区农转非人员承包农村集体经济组织土地问题的成因

　　（一）农村集体经济组织土地承包管理政策法规方面原因

　　党的十一届三中全会确立家庭联产承包责任制，我区农村集体经济组织所有土地1986年开始了第一轮土地承包，约定承包期限十五年⑷。1998年进行了第二轮土地延包⑸，约定承包期限为三十年⑹。承包期内实行“增人不增地、减人不减地”政策⑺，形成部分新增人口无地承包、部分人员在承包过程中户口农转非却还承包着土地。农村集体经济组织成员承包土地实行承包自愿的原则⑻，也就说农民自身可自主决定是否承包经营土地，既可以选择承包土地，也可以选择不承包土地，造成部分人员开始就未选择承包土地。允许农民在承包土地之后进行经营权流转⑼，流转的方式包括转让、转包、出租、互换、入股等和在承包期内承包方可以提前交回承包土地规定⑽，形成部分人员在承包土地后进行了流转或提前交回了承包地。按照一定程序该农村集体经济组织的土地还可向本集体经济组织以外的人员发包⑾，也使得部分非农人员承包了农村集体经济组织的土地。

　　（二）我区经济发展优势和惠农政策方面的原因

　　由于我区是我国的海洋化工发展基地之一，工业化水平较高，毗邻天津新港和天津经济开发区、保税区。随着市场经济建设不断加快，我区当属改革开放搞活较早和经济较发达的地区之一，农民务工、经商及其他副业生产较为活跃，再加之早期农民承包经营土地较其他副业生产经济收入低，也使得一部分农民在早期不愿承包土地，而由村内非农户承包或工农混合户承包土地（农业人口和城镇职工组成的家庭，承包过程中职工家属也陆续转非）。但又随着我国农业税费改革、种粮补贴等强农惠农政策⑿力度的不断加大，农民承包土地的收益在不断提高，也形成了原来未承包土地的部分农民近年来想承包经营土地却无地可包的情况。

　　（三）户籍管理二元形式及政策逐步调整方面的原因

　　早在计划经济时期，户籍管理形式较严格和单一，严格控制农业人口向城市转移⒀，农转非实行内部指标控制⒁，严格控制从农村招工，城镇的技工学校不得从农村招生⒂，各地不得自行制定农转非政策⒃。随着市场经济建设的不断发展，户籍管理政策也在进一步调整。婴儿落户随母改为婴儿落户随父随母自愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策，男性超过60周岁、女性超过55周岁，身边无子女需到城市投靠子女的公民，可以在该城市落户；在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，和在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户⒄。我区部分农业人口根据国家户籍政策实现了农转非，主要包括三投靠（配偶、父母、子女）人员、招收的工人学生、征地安置的人员和上山下乡知青等落实政策人员，对我区农村户籍制度影响最大的当属教育体制改革，农业户籍的学生通过上职专或其他高校户籍性质由农业转为了非农业，加之社会上就业困难的因素，使得在农村居住生活的非农业人口在逐年增加，有的仍在承包经营着原农村集体经济组织的土地。

　　（四）小城镇建设户籍制度改革方面的原因

　　我区实施小城镇建设试点工作自1994年12月在东尹乡开始⒅，并由东尹乡政府改建了杨家泊镇政府。1997年10月在大田乡政府的基础上改建了大田镇政府。2001年完成了撤乡建镇任务，又重新组建了茶淀镇政府和营城镇政府，形成了现有四镇的格局。大田镇和五七村分别开展了农村城镇化进程现代化市级示范镇和示范村⒆建设活动。2006年我区以茶淀镇采取宅基地换房形式建设示范镇为标志，小城镇建设全面展开。根据国务院批准公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》（国发[1997]20号）规定，小城镇户籍改革的范围限制在县（县级市）城区的建成区和建制镇的建成区。但我区小城镇户籍制度改革并未全面推开，因我区为地级市区，历史上不存在成建制的集镇，都是乡村，只是在后来撤乡并镇才组建了四个镇政府，仅大田镇政府开展了建设新城镇（集镇）工作，茶淀示范镇于2009年底才刚刚开始入住，所以我区因小城镇建设转为非农业的人口不多，他们有的仍在承包经营着原农村集体经济组织的土地。

　　二、农转非人员是否享有原农村集体经济组织成员同等权利辩析

　　我们从上述四个方面分析了我区农村非农业人口现状的成因，那么这部分农转非的人员是否还享有原农村集体经济组织成员的权利呢？笔者认为不该享有。可从以下几个方面加以理解：

　　首先，从法理上进行辨析。从法理的层面上讲，农转非都是依当事人申请或自愿选择的前提下进行的，这应理解为是农村集体经济组织成员对原有成员资格和权利的一种主动放弃。

　　按照法理，法律权利是法律所允许的权利主体不受干预的自由。权利主体可以按个人意志去行使或放弃某项权利，作为法律权利的自由，包括意志自由和选择自由。当事人农转非既表现了当事人的意志自由，也表现了当事人的选择自由。根据国家的户籍管理政策，农转非是要具备一定的条件的，其目的一个方面也是为了要保障农转非人员的生活，为他们的生活提供更好的条件，不要因为农转非而失去生活保障。有的农民为了给自己的子女打下将来能够进入国家行政机关、事业单位或国有企业就业的基础，还想方设法千方百计地争取农转非，因为具有非农户口是招考国家行政机关、事业单位工作人员或国有企业职工一个基本条件。当事人选择了农转非就是主动对原农村集体经济组织的一种脱离，是从根本上对以原农村集体经济组织的土地为根本生活保障权利的一种放弃，并应承担因此而产生的一切法律后果，不应再享有原农村集体经济组织成员的权利。

　　第二，从收回承包土地的法律依据上辨析。虽然目前还无专门判定农村集体经济组织成员资格的法律依据，但依据现有的关于收回承包土地法规政策可以折射出农转非的当事人不应再享有原农村集体经济组织的权利。

　　1997年国务院批准公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》（国发[1997]20号）规定“经批准在小城镇落户人员的农村承包地和自留地，由其原所在的农村经济组织或者村民委员会收回，凭收回承包地和自留地的证明，办理在小城镇落户手续”。这就说明经批准进入小城镇农转非的人员已丧失了对原农村集体经济组织土地的承包资格，不应再享有原农村集体经济成员的权利。

　　《农村土地承包法》第二十六第三款规定“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。这就更加说明了农转非人员已丧失了对原农村集体经济组织土地的承包资格，不应再享有原农村集体经济成员的权利。这里强调的是全家转非则必须交回，如不交农村集体经济组织可收回；不属全家转非而是部分人口转非的则不交回，因为农村土地承包是以家庭为单位进行的。这也是和中央“减人不减地”、保持承包土地相对稳定的土地承包政策相一致的。有的人也许会说，我们区不是设区的市，不适用此款规定。这只是片面的文字理解，我们应从立法本意上理解，汉沽区为地级市，应属设区的市的级别范畴。

　　《农村土地承包法》上款规定在立法技术上突显缺失，适用范围上明显不符实际。如仅从文字上加以理解，全家就地农转非人员因不涉及家庭的迁移问题，其家庭是否还交回承包土地的问题就不能加以规范，同样会使哪些全家户籍迁入县城或县级市及其他集镇的农转非人员永远享有原农村集体经济组织成员的权利。再者，如何认定迁入地的行政级别也易引起歧义，因为任何一个设区的市（地级以上）都下辖若干个区或县，每个区县又由若干个街镇乡组成，怎样才属迁入设区的市呢？若只把迁入该市的建成区归属迁入该市，而迁入该市下辖的其他区县建成区不属迁入该市，这从逻辑上也是讲不通的。笔者认为，对《农村土地承包法》该条款应从立法本意上加以理解，其强调的是承包土地家庭全家户口是否农转非，而不是户口或家庭是否发生迁移以及落户所在地的行政级别。

　　第三，从村民自治法规关于选民登记的规定上辨析。在农村生产生活的农转非人员与原农村集体经济组织成员不再享有同等的权利。

　　1999年9月20日市十三届人大常委会第十一次会议通过《天津市村民委员会选举办法》第十五条第（一）项规定“符合下列条件，本人要求登记的，经村民选举委员会讨论决定，可以予以选民登记：(一)户口已迁出本村或者转为非农业户口，仍在本村居住或者工作并且尽村民义务的”。2006年2月22日市十四届人大常委会第二十六次会议又通过了新的《天津市村民委员会选举办法》第十六条第二款规定“户口在本村，已转为非农业户口但仍在本村居住或者工作的人员，本人要求参加选举本村选举的，经村民会议或者村民代表会议同意后予以选民登记”。根据我市地方法规关于村民选举选民登记的上述规定，不难看出，在农村生产生活的已农转非人员，如不经该农村集体经济组织的同意，就不可登记为该农村集体经济组织的选民，也就不能参加该农村集体经济组织的自治选举活动。也就说明了农转非人员与原农村集体经济组织成员不再享有同等的权利。

　　第四，从农村集体经济组织成员土地承包权和经营权上辨析。土地承包权和土地承包经营权是两个完全不同的概念。土地承包权是农村集体经济组织成员本身具有的权利，即使当事人不承包经营土地，也享有该农村集体经济组织的土地承包权；农转非的人员即使承包经营该农村集体经济组织的土地，也不享有该农村集体经济组织成员的土地承包权，他们只是具有承包土地的经营权。

　　《土地管理法》第十四条中规定“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营”；《农村土地承包法》第三条第二款规定“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式”；第五条规定“农村集体经济组织成员有权承包由本集体经济组织发包的农村土地”；第十五条规定“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”；第十八条第（一）项规定“按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利”；第二十二条规定“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。通过上述法律规定可看出，享有土地承包权的人员为该农村集体经济组织的成员——农民或农户，既然是农民或农户，从户籍性质上讲就应当是农业人口。土地承包权是农村集体经济组织成员依法享有的权利，非本人放弃任何组织和个人不能加以剥夺，且在同等条件下应有优先权⒇，该农村集体经济组织的农民或农户行使承包权，实际承包本农村集体经济组织土地签订承包合同后获得经营权，并可根据《农村土地承包法》第二十三条的规定取得《土地承包经营权证》。

　　农转非人员或全家转非的家庭从逻辑上讲已不属农民或农户的范畴，当然不属原农村集体经济组织成员，他们即使还承包着土地还持有《土地承包经营权证》，这只是经营权的一种延续，他们从根本上已不再享有原农村集体经济组织成员的土地承包权。且根据《土地管理法》和《农村土地承包法》的规定，经相关程序批准后可以本集体经济组织以外的单位或者个人（包含非农业人员）发包土地(21)，他们承包该集体经济组织的土地，获得的只是该集体经济组织土地的经营权，他们并不具有本农村集体经济组织成员的承包权，他们签订承包土地经营合同后，根据《农村土地承包法》第四十九条的规定，也能获取《土地承包经营权证》。当事人实际承包着土地持有《土地承包经营权证》并不能证明当事人享有该农村集体经济组织的成员资格。

　　第五，从农业人口和城镇居民保障体系上辨析。由于我国户籍管理农业人口和非农业人口的二元机制，也就形成了农业人口和城镇居民的两种保障体系，我区农转非人员已纳入了城镇居民的保障体系，不再具有原农村集体经济成员的资格。

　　农民有以农村集体经济组织的土地为生产资料的根本保障体系，城镇居民有较农民优先就业靠劳动收入维持生活的保障体系，任何人员不能同时享受双重保障只能享受一种保障体制。我市计划经济时期，农业人口和非农业人口保障待遇区别较大，粮食供应、招工就业、住房保障、医疗保障等完全不同，农业人口转为非农业人口通过办理粮油关系也就完全纳入了城镇居民保障体系，其不应再享受原农村集体经济组织的相关保障，原承包的土地理应交回。随着市场经济改革的不断发展，取消了商品粮及农转非人员不再办理粮油关系(22)、停止了实物分房(23)，还进行了教育(24)、医疗(25)等体制改革，可以说非农人口较农业人口的保障优势越来越弱化。我市2004年建立了新型农村合作医疗(26)和被征地农民养老保险制度(27)，2007年建立了农村社会基本养老保障制度(28)和城镇居民医疗保险制度(29)。2009年实施了标准统一城乡的居民基本养老保障(30)和医疗保险制度(31)，实现了天津市社会保障制度由城镇向农村、由职工向居民、从天津市人到外来务工人员及外国人的全覆盖。城镇居住的非农业人口无稳定职业保障的也占很大比例，城镇居住的非农业人口也不一定就有稳定职业，农村居住的农转非人员不能因无稳定职业保障而确认原集体经济组织成员资格，尤其是那些农转非的城镇职工家属。且我区农村居住的非农人口与城镇居住的非农人口自始至终享有同样的保障体系，同样参加城镇居民养老保险和医疗保险，还普遍实行了最低生活保障制度(32)，并达到了应保尽保，农村居住的非农人口如符合最低生活保障条件，也是按照城镇居民的补助标准发放保障金的。

　　1997年国务院批准公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》（国发[1997]20号）规定“经批准在小城镇落户的人员，与当地原有居民享有同等待遇。当地人民政府及有关部门、单位应当同对待当地原有居民一样，对他们的入学、就业、粮油供应、社会保障等一视同仁”。市政府《关于进一步加快农村小城镇发展意见》（津政发[2000]6号）“经公安部门批准的在小城镇落户的人员，在入学、就业、参军、社会保障等方面，享受城镇居民的同等待遇”。国务院同意公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》（国发[2001]6号）中规定“切实保障在小城镇落户人员的合法权利。经批准在小城镇落户的人员，在入学、参军、就业等方面与当地原有城镇居民享有同等权利，履行同等义务，不得对其实行歧视性政策”。从这些文件的规定也可看出，在农村居住的非农人口与城镇居住的非农人口在保障体系上无任何区别，应理解为在农村居住的非农人口已纳入城镇居民的保障体系，他们不再以原农村集体经济组织的土地为根本生活保障。

　　第六，从对土地承包经营权的保护政策上辨析。保留当事人的土地承包经营权或者允许依法进行土地承包经营权流转，并不代表农转非经营承包土地的人员仍享有原农村集体经济组织成员的权利。

　　《中华人民共和国农业法》第十条规定“国家实行农村土地承包经营制度，依法保障农村土地承包关系的长期稳定，保护农民对承包土地的使用权”；《中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发[2000]11号）规定“对进镇落户的农民，可根据本人意愿，保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让”；国务院同意公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》（国发[2001]6号）中规定“对经批准在小城镇落户的人员，不再办理粮油供应关系手续；根据本人意愿，可保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让”；《农村土地承包法》第二十六条第一款规定“承包期内，发包方不得收回土地”，第二款规定“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权的流转”。这些规定均是对当事人土地承包的经营权或使用权的保护性规范，必须正确加以理解。小城镇户籍改革只是小城镇建设的一项内容，并不是进入小城镇的人员都要转为非农户口，如撤村并镇或宅基地换楼房(33)进入小城镇只是农民的居住地发生了变化。上述规定应理解为不得以居住地或户籍的迁移至小城镇为由，认定为是对原农村集体经济组织的脱离，收回当事人承包的土地。这里法规强调居住地或户籍的迁移，而未强调户口性质是否发生变化，其适用条件应为全家户口性质未全部农转非。那种认为全家户口已农转非进入小城镇居住继续保留其家庭承包土地经营权的理解是错误的。

　　特别是应注意对《农村土地承包法》第二十六条第二款在立法技术上的缺陷和前述该第三款立法技术上的缺陷加以综合对比，才能从立法本意上对本条的规定加以理解。第二款的缺陷是对落户的理解易形成歧义，因为落户包含着户口性质的转变和不转变两种情况，笔者认为应做以下理解：迁入小城镇未转非的人员仍然具有原农村集体经济组织的成员资格，不得收回已承包的土地，且现土地承包合同到期后仍享有原农村集体经济组织的土地承包权，这也是为了促进小城镇建设，防止因农民户籍迁出原集体经济组织进入小城镇收回承包土地，降低农民进入小城镇居住的积极性；全家迁入小城镇家庭人口中部分人员转非的，不得收回其家庭现承包的土地，但转非的人员不再享有原农村集体经济组织成员的权利，现土地承包合同到期后转非人员不再具有原农村集体经济组织的土地承包权，这也是和中央“减人不减地”、保持承包土地相对稳定的土地承包政策相一致的；全家迁入小城镇家庭人口全部农转非的，收回其家庭现承包的土地，不再享有原农村集体经济组织成员的权利。如果将该条款对农转非人员土地承包经营权的保护理解为确认了他们原农村集体经济组织成员资格，那么这部分人员既享有了城镇居民的保障体系又享有了农业人员的保障体系。不论对农业人口还是对非农业人口这都是不公平的，也是社会现实生活中不该发生的现象。

　　三、农转非人员在土地征收和小镇建设中的补偿问题

　　我们从上述六个方面分析了农转非人员不该享有原农村集体经济组织成员的权利，既然在该农村集体经济组织生活居住户口已农转非仍承包经营着土地的人员不再享有原农村集体经济组织成员的权利，那么在小城镇建设及征地拆迁中他们是否就得不到任何补偿了呢？笔者认为答案是否定的。他们的合法权益应依法予以保护。撤村并点宅基地换楼房小城镇建设中，他们在集体土地上住宅所有权应依法予以保护。存在争议的主要是征地补偿费的分配问题。承包土地被征收后他们应得到哪些补偿呢？

　　《物权法》第四十二条第二款规定“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”；第一百三十二条规定“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿”。《农村土地承包法》第十六条第（二）项规定承包地被依法征收的，承包人有权依法获得相应补偿；第二十六条第四款规定“承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应补偿”。《土地管理法》第四十七条中规定“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”；“征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算”。《土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”；第二款规定“征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用”。《天津市农村集体经济承包合同管理条例》第二十五条规定“因变更或者解除承包合同使一方遭受损失的，除依法可以免除责任的外，应当由责任方负责赔偿”。市政府《批转市农委关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配使用监督管理工作意见的通知》（津政发[2006]62号）中规定“征收或征用农民承包地的，征地补偿费主要用于被征地农民；征收或征用非农民承包的其他集体土地，征地补偿费分配给集体经济组织成员”。通过上述法规政策规定我们不难看出，征收农民集体所有的土地的，强调的是保障失地农民也就是需要安置的农业人口的权益，因为农村土地是农民赖以生活的根本保障。

　　上述法规政策对土地补偿和安置补助费的归属分配都有了相应规定。土地补偿费是对集体土地所有权的一种补偿，属农村集体经济组织所有，用于被征地的农民或在集体经济组织成员中分配。须注意的是，土地补偿费在分配上全部用于被征地农民时，适用的条件应为该农民的被征收土地面积为集体经济组织成员人均土地面积，如其被征收承包地的面积大于人均面积，土地补偿费全部分配给了该农民，那么则未承包土地的集体组织成员的利益就失去了保障，这样就不能体现集体资产集体成员享有的原则。安置补助费用于需要安置的农业人口。承包经营土地的农转非人员在承包经营的土地被征用时无权参加土地补偿费和安置补助费分配，那种将承包人在土地被征收时，获得的相应补偿包涵土地补偿费和安置补助费的理解是错误的，他们应得到的是己有的地上附着物的补偿费、青苗补偿费、提高土地生产能力的补偿费和提前解除承包合同的适当补偿。在1998年二轮延包时未承包土地而后来转非的人员，可比照具有人均土地承包份额提前解除承包合同的补偿标准给予适当补偿，因他们当时具有本农村集体经济组织成员资格享有土地承包权。

　　四、处理农村集体经济组织成员资格认定问题的应坚持的原则

　　由于我国立法的缺失，关于农村集体经济组织成员资格认定问题还无专门的判定依据。笔者认为，处理这类问题应坚持当事人根本上是否还具有该农村集体经济组织土地的承包资格（承包权）为原则，或称之为以该农村集体经济组织的土地为根本生活保障的原则。

　　不能仅从表面现象来确定是与否，不能简单地以户口的农与非农的性质和是否实际承包经营土地来加以判定，不能仅从表面上看是靠以承包经营土地收入为日常生活来源或无稳定工作，就说成以该集体经济组织的土地为根本生活保障或具有该集体经济组织的土地承包权。还要看他们如果不承包经营土地是否可以纳入城镇居民的保障体系，如果能得到城镇居民保障体制的救济来保障生活，就不能认定具有原农村集体经济组织成员资格。在校学生、入伍义务兵、服刑人员，户口即使迁出，应视为暂时脱离该农村集体经济组织并实行特殊保护政策，应认定他们具有原农村集体经济组织土地的承包权，并不丧失原农村集体经济组织成员资格。那些为了某些利益而将户口挂在该农村集体经济组织，不在该农村集体经济组织生产生活的人员，即使是农业户口，因他们不具有该农村集体经济组织土地的承包权，也不应认定具有该农村集体经济组织成员资格，如果该农村集体经济组织土地全部被征收，但应给予合理安置。

　　在立法缺失的情况下我们不能徘徊在农村集体经济组织成员资格认定标准的划分上，主要的是应该采取尊重历史、面对现实、全面分析、区别对待的方法来妥善处理好相关争议问题，维护社会稳定。妥善处理好这些问题，必须要坚持村民自治前提，全面理解和准确把握土地承包、土地征收、户籍管理等方面法规政策精神，有关部门进一步加强对村民自治的指导，帮助他们制定好相关补偿分配方案，尽量保障该享有的人员全部享有，在处理农业人口的特例问题时要防止两头空或两头占的现象，村民自治通过的本集体经济组织以外的人员参与补偿分配的决定或同意接纳特例人员为本集体经济组织成员的决定，相关部门也应予以尊重。

　　以上是笔者关于我区当前小城镇建设中农转非人员农村集体经济组织成员资格认定相关问题的一些粗浅的想法，由于工作能力和政策理论水平所限，难免有错误和不当之处，还望给予批评指证，以求共勉。