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行政处罚与教育相结合原则

作为行政法原则体系中的一条重要原则,行政处罚与教育相结合原则曾一度被人们称作是“独具中国特色”,这点在1996年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》中即可见一斑,同时在以上法规中明确将该原则规定为“教育与处罚相结合”,这也在一定程度上体现了这一原则在我国立法中确立的必要性和重要性。然而,作为一项已上升至普通法位阶的规范性要求,行政处罚与教育相结合原则在行政执法中却正饱受着立法者制定初衷与执法者适用不当的矛盾困境,行政执法实践中处罚与教育的严重脱节、相互排斥、结合不佳不仅使该原则原有的约束力、影响力、规范力大打折扣,更使众多行政执法机关陷入了行政执法受群众强烈抵触的被动境地。因而,本文拟对该原则的价值追求、执法适用等问题作初步探讨,以求从制度层面上对如何在行政执法实践中更好适用该原则做出解答,借以引起人们对该原则制度的关注。一、行政处罚与教育相结合的内涵及必要性探析(一行政处罚与教育相结合的内涵探析

行政处罚与教育相结合,在我国1996年颁布的《行政处罚法》第五条“实施行政处罚,纠正违法行为,应当坚持处罚与教育相结合,教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”中得以充分体现,以该法律条文的具体明文规范为切入点,对该原则进行深入剖析,可以得知该原则包括以下四层含义:1.“处罚”主体法定

结合《行政处罚法》第三条第一款“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,依照本法由法律、法规或者规章规定,并由行政机关依照本法规定的程序实施。”可以得知,除行政机关享有享有行政处罚权外,其他任何机关、组织和个人均不得行使行政处罚权。2.适用的前提特定

行政机关只有在实施行政处罚和纠正违法行为的过程中和前提下,才能对适用行政处罚与教育相结合原则,否则,该原则不具有法定力、约束力、规范力。3.对适用原则的强制性程度一定

根据法理上对规范性要求的分类和《行政处罚法》第五条之明文规定“应当坚持处罚与教育相结合”,要求执法主体在行政执法中应严格遵守和适用行政处罚与教育相结合,即享有行政处罚权的行政机关在行政执法实践中必须、强制、义务地对处罚与教育加以结合,而非可以、任意、选择地对教育与处罚进行结合适用。4.“教育”对象特定

在行政处罚中,处罚的对象必然是公民、法人或者其他组织,这也在一定程度上决定了教育的对象特定,即公民、法人或者其他组织。(二行政处罚与教育相结合的必要性探析

教育与处罚各有其相互不可替代的功能和作用,二者的结合实质上是作用的结合与互补,是功能的有机整合,同时,最大程度地追求教育和处罚的完美结合,也是制定行政处罚与教育相结合原则的出发点和基本理念。通过对行政处罚和教育各自功能和特征的分析,可以进一步明晰行政处罚与教育相结合的必要性原理。1.行政处罚的滞后性、负效应性

行政处罚是行政主体对违反行政法律规范尤其是违反行政管理制度的行政相对人的人身、财产、名誉或者其他权益的限制或者剥夺,或者对其科以新的义务的行政制裁行为。

由于行政违法行为与行政处罚两者本身处于两个完全独立、相互区别的范畴体系之中,并且两者在发生时间上存在明显的前后递进关系,同时,以人身的、财产的、名誉的等法律制裁为表现形式的行政处罚又是建立在行政违法行为确已发生且已危害社会公共利益或社会秩序或对公民、法人、其他组织的合法权益造成侵害的基础之上的,因而不可避免地会产生行政处罚滞后于行为违法行为的法律后果。故在一定程度上我们可以说:行政处罚带有滞后性的表征,它以行政违法行为确已发生并已产生实质危害为前提要件,而它本身则是对行政违法行为的一种事后处理和法律制裁。

同时,行政权作为一种公权利,如果“行政权力的运作状况违反法律的规定、超越了法律的界限、违背了法律的目的,则会对公共利益和公民权利产生消极的作用。”而作为行政权运作表现形式之一的行政处罚,不仅存在着违反法律规定、超越法律规定、违背法律目的的现实可能性,而且由于其本身所具有的对行政相对人带来不利影响的制裁性质,决定了在该行政权力的运作过程中必然会故意或不故意、间接或不间接地对公共利益和公民权利产生负面的消极影响。因而,从行政处罚本质属性上看,行政处罚带有明显的负效应性,而试图降低和尽量减少这种负效应所产生的不利影响,则有赖于行政执法监督的进一步完善和行政执法队伍执法水平的不断提高。2.教育的预防性、正效应性

相比较于行政处罚,教育则更偏向是一种事前机制,具有预防违法犯罪和促使公民自觉遵守法律的作用,这点尤其体现在教育具有预防性和正效应性上。

一方面,对于对一些严重的违法行为,执法者通过对违法者认真分析其违法行为的事实、性质、情节以及社会危害性,不仅能够使违法者认清其行为的严重性、违法性并从内心对其所实施的行为产生畏惧心理,同时有利于促进社会上自觉形成一种抵制违法行为的氛围,最终实现教育公民、纠正违法、预防犯罪的目的。

另一方面,对于一些违法者不知道自己的行为触犯了法律、法规的轻微违法者、危害后果非常轻的初犯、偶犯,执法者通过指出其行为的违法性,以教育、警告为主,可以获得良好的社会效益。以教育代替处罚,不仅可以使违法者从内心对人性化的执法方式
产生感激,使其从良心上进行自我谴责,以在今后自觉抵制同类违法行为的发生,同时也可以起到降低执法成本,提高执法效率的积极作用,相比行政处罚的诸多不利影响,教育的正效应性尤为明显。

3.处罚是教育的“后盾”,教育是处罚的“先行”
处罚是教育的“后盾”,即处罚不是目的而是手段,它是在教育无法达到目的的情况下,不得不采取的手段,而在教育能达到目的的情况下,一般不采取处罚手段而以说服教育代替。

教育是处罚的“先行”。行政执法的最终目的是教育公民守法,让法律得到普遍遵守和执行,对于一些情节轻微、危害不大的违法行为,通过对违法者说服教育能达到目的的情况下,应首先以教育为出发点,将其作为“先行”,而非一味地以处罚代替一切,忽略相比之下教育的更优积极作用。

二、行政处罚与教育相结合原则的价值追求

基于行政处罚与教育相结合在我国行政执法实践中正遭受着适用不佳、操作不当、执行错位等严峻考验,因而,探寻行政处罚与教育结合的最佳方式,了解行政处罚与教育相结合原则的价值追求,对如何解决该原则在行政执法实践中的适用性问题将起到积极作用。

(一坚持行政处罚与教育并存

行政处罚与教育,两者不可偏废,并应贯穿并行于行政执法实践的整个过程之中,使两者在原有积极作用充分发挥的基础之上,通过最优化结合,实现“1+1〉2”的功效。坚持行政处罚与教育并存,一方面应认清两者间的辨证统一关系,即处罚与教育处于既对立又统一的共同体之中,要最大化地发挥行政处罚与教育相结合原则的作用,既不能弃处罚存教育也不能弃教育存处罚,否则,原有的功效将难以发挥甚至出现负面效应。例如2019年发生的“杜宝良事件”,不仅暴露出行政处罚与教育在行政执法中的严重脱节、相互背离,更为严重的是给行政执法机关的形象和威信带来巨大的负面效应。另一方面,要摆正处罚与教育在适用时的正确位置,在两者同时存在并在行政执法实践中严格适用的前提下,欲实现行政处罚与教育相结合原则所追求的理想效果,务必将处罚与教育同等对待,尤其是执法者,应将“处罚并教育”的理念根植于思想之中、贯穿于执法之中、体现于行动之中,这样,才能真正发挥处罚与教育相结合的最大功效,体现行政处罚与教育相结合原则的价值所在。(二重视教育的作用及采用正确的教育方法

“教育,在行政执法中,即指说服教育,是指行政执法人员在办案过程中,运用法律法规、政策形势对违法行为人的前途给于明确和教育,促使其弄清是非界限,在权衡利弊得失的前提下,使其到达转变思想,端正态度