县级机构的臃肿难题及消肿对策

方忠敬

改革开放以来，我国机构改革共进行了四次，取得了明显的成效，朱镕基总理在职期间简机构减人员，提高办事效率，促进发展效果更佳。当前我国县级机构存在的问题是：机构臃肿，官员膨胀，冗员过多、人浮于事、财政负担重、人民负担重等等。老百姓期盼尽快开展县级机构改革，精简机构，裁减官员，克服皇粮养闲人的弊病，把更多的新增财富用于发展生产，共同致富，改善民生，振兴中华。

    一、机构臃肿存在的问题

    当前县级机构臃肿存在的问题表现在以下十个方面：

    1、机构臃肿，官员膨胀，冗员过多，人浮于事

    按照编制规定，县级党政机关机构30个左右，而实际设置60—80个。超过规定限额1倍以上。一个70—80万人口的县行政事业单位在职在编干部职工总数1.30—1.6万人。还有临时合同工1000—2000人。虽然严重超编，但“和尚不撞钟”、“和尚没水吃”的问题非常突出。老百姓经常把某些人浮于事，职位太多，办事相互扯皮，浪费民脂民膏的政府机关讽刺成为“观音庙”和“养老院”。

    官多为患，是目前中国政治体制上的一大弊端。一个县几十个县级领导干部。几百个科局级干部。在县级机关各部门的领导班子中，竟然出现了一正五副、一正八副、一正十副。甚至一正十几副等奇特现象。让人悲观是官多不理事，龙多不治水，副职臃肿易吞噬机构改革成果，皇粮养闲官危害社会公平。出现了“监管缺失”、滥用职权、长官意志、以言代法、“以情代法”、“以人代法”以及各种各样的官僚主义和贪污受贿、以权谋私、买官卖官、官商勾结、权钱交易等腐败问题。　

    2、人员严重超编，财政负担沉重

    中国的行政成本高居世界第一。从1978年至2003年的25年间，中国财政收入从1132亿增长到3万亿，约28倍；同期行政管理费用则从不到50亿升至7000亿，增长达87倍，而且近年来平均每年增长23%。行政管理费占财政总支出的比重，2006年已上升到24%，远远高出日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%、美国的9.9%。2007年，我国各级官员公车私用费高达2000多亿元，几乎和2006年我国的国防开支相近。

    据不完全统计，1979年全国靠预算支付工资的人员为1500万人，到2008年已达5200多万人，等于25个人有一个是吃财政的，这在古今中外是绝无仅有的。

　  县级是典型的“吃饭型财政”，其中行政管理费及工资支出，占了当地财政的70%－80%。中西部很多县财政不够吃饭，靠国家补贴过日子。没有钱去推动当地的经济和社会发展，改善民生。从“补给财政”到“养人财政”，从“人民公仆”到“吃饭官员”，行政机构的臃肿和人浮于事已到了不能容忍的地步。

    3、收费项目多，企业负担重，人民群众负担重

    不少单位违反国家规定，任意增加收费项目，提高收费标准，名目繁多，标准过高；有的随意对群众罚款，甚至乱设关卡，敲诈勒索；有的搞建设、办事业不量力而行，强制集资摊派。

    2002年4月4日人民网在报道“机构臃肿乱伸手  赤壁行政收费标准达2500项”新闻中称：市物价局的赵钢介绍说，到去年11月，全市51家行政事业收费单位上报收费标准2641个，其中涉及企业收费的单位有41家，收费标准多达2528个。……乱收费的特点是：只要企业一开张，收费部门一哄而上；文件里面找依据，不管实际不实际；只收费，不执法；执法大权在握，谁不服就整谁。赤壁市副市长张斌认为，治理乱收费必须从根子治，从臃肿的行政事业机构改起。

    4、官僚主义、形式主义更严重

    一些县级党员领导干部习惯于做表面文章，好大喜功、急功近利，热衷于搞形象工程、政绩工程，脱离当地县情，提不切实际的高指标，搞违背科学的瞎指挥，导致决策失误，劳民伤财。干部作风不民主，“肠梗阻”问题突出。“衙门”现象日益增多。对下级简单粗暴，对待客商、办事的基层干部和群众官气太浓，不易接近。

    热衷形式，偏离中心。说的多、做的少，虚的多、实的少。一些好的政策、好的措施往往只说在嘴上、写在纸上、贴在墙上，没有人去落实。

    庞大的行政机构管了许多不该管的事，而该管的事却没有管好。庞大的行政机构还带来很多弊端：机构臃肿，官员过多，十羊九牧，官僚主义，人浮于事，经费紧张，效率低下，家长制等，它成为难以解决的政治和社会问题，形成深层次的危机。

    5、会议多、文件多、检查评比多。

    机关单传位多带来“五多”，使机关部门本来就多的会议、文件、应酬、督查、检查评比“雪上加霜”。 一个50万人的县，每年政府部门的会议三四百个，大多数为群众斥骂的：“无所谓的会、无效果的会、无准备的会、无决议的会”的“四无”会议。县政府每年发文两百多个、领导讲话稿两三百个、工作计划、工作总告结、会议纪要、请示报告、典型材料等三四百个。各种接待两三百起（次），检查评比三四十次。“五多”牵扯了各级干部抓大事、抓落实的精力。一些干部忙于事务，调查研究的少，找群众直接听取意见少，深入困难企业、弱势单位、贫困家庭解决具体问题少。还有的干部办事拖沓，效率低下，互相推诿，回避矛盾和困难，往往问题由小拖大，矛盾由简单拖复杂。

    6、推诿扯皮，办事效率低

    由于机构重复设置，职能重叠、职能交叉、权责不清，导致部门之间互相争实权、抢利益、轻协调、推责任、避义务的问题。由于机关单位领导太多，职责交叉和重叠，增加了工作协调难度，争权力，抢资源的矛盾多，结果只能是工作人员无所适从，很多时间和精力在请示中浪费掉了。由于机构越设越多，多头管理，各政府部门千方百计设定审查、批准、发证的权限，造成冗长的办事程序和不必要的权力交叉，从而行政审批过程环节众多，手续繁琐。一般的基建项目要二三十个部门审批盖章。机构臃肿、人浮于事，纪律松弛、管理松懈，政令不畅、执行不力现象严重，不少干部思想僵化、因循守旧，平庸慵懒、无所作为，缺乏热情、缺少感情，滥用职权、吃拿卡要，办事拖拉、效率低下。本来几分钟能办完的事情，非要拖上几天才能办好；本来一天能办完的事情，非要拖上十天半月才能办好；本来一次就能办好，非要拖上五六次八九次才能办好。

    7、机构膨胀，监督检查难到位

    机构臃肿，应该监督检查的部门相应增多，监督检查工作量增大。当前，对土地、税务等容易滋生腐败的权力部门的监督较多，也未监督检查到位。应该监督检查的部门，有70%的部门没有得到监督检查。潜规则障碍监督检查，有些县凡是担任局级领导职务的一律视为“脱产”干部，无需上班做业务工作。不受考勤、考核约束，由办公室记登满勤和加班，拿加班补助和奖金。

     8、机构膨胀，自我服务现象严重

    目前，县级副科级以上行政事业单位70—90个，若加上股级单位120—150个，超过规定数1倍多。1982年以来，我国围绕精兵简政对政府机构采取下一系列改革措施，但县级机构名减实增，即使撤了庙，也搬不动和尚，来个俺堂分家、寺里建庙、分流和尚、新招尼姑自我服务，甚至通过一些权力让社会为他们提供方便和服务。机构臃肿。领导干部多为其服务人员就多，其要安排的人就多。

    9、公款吃喝、公车私用、铺张浪费惊人

    现在机关部门之间相互吃请风比较盛行，公款吃喝费用成倍增加。“公车腐败”：一是官车多，超标配车多，每辆车少则十几万，多则五六十万，甚至上百万；二是公车私用现象严重；三是名为公车实为专车；四是车辆使用、维护费比私车不知要大多少倍。“官车”花的都是国家的钱，实质上就是老百姓的血汗钱。

    机关部门增多，队伍扩大，机关用水、用电、办公用品等必然相应增加。而且部门领导的赌博、嫖娼、养情妇、洗桑拿、给上级或同僚送礼费用向单位报账的也相应增多。近几年县本级集中核算单位公务费用支出、招待费、公车使用费递增速度比财政收入递增速度高5—10个百分点。

    10、机构臃肿，机关纪律更松懈

    机关单位多，各单位情况不一样，组织纪律整治难度加大。机关单位多，公务人员多，上班没有事的多，违反纪律的多。机构臃肿，步调不一致，存在“部门综合征”，肿、松、梗、僵、庸、冷、卡、慢“病征”泛滥；机关纪律更松懈、工作更懒散，有令不行、有禁不止，各自为政、我行我素的现象非常严重。

    二、机构消肿的主要对策

    1、实行大部委制度，精简机构，增强行政功能

    新建住房建设局把建设、规划、城市管理、房地产、住房、城建设投资等行政管理职能融为一体，增强城乡建设和住房建设管理总体功能，有利消除腐败，方便群众，加快新型城化和城乡建设一体发展。新建大农业局把农业、粮食、林业、畜牧水产等融为一体，有利于农业产业化、农业市场化、新农村建设、实现农业现代，富裕农民。新建大工业局把机城、煤炭、建材、轻工等建设管理融为一体，有利于加快新型工业化，提高县域工业竞争力。新建大交通局把交通、公路、水运等建设管理触为一体，新建大文化局、大环保局、大卫生局，尽量做到“宽职能、少机构”。

    2、实行强将精兵制度，减官裁员，提高机关效能

    强将，就是县级领导和县直机关负贡人要党性强、宗旨观念强，马列主义、毛泽东思想理、科学发展观、方针政策等论理水平高，公道正派，民主作风好，具有符合领导职位要求的理论知识和工作能力。

    精兵就是机关工作人员要具有良好的品行，思想作风过硬；具有符合职位要求的理论知识和工作能力。

    减官，就是严格控制领导职数。县政府县长1正2—3副，百万人以上的大县不能超过1正4副。局长一般1正1副，大部委局1正2副，最多不能超过1正3副；局党委、党组成员除书记、纪捡外不能视为局级领导干部。主任科员、副主任科员按公务员规定执行，属于非领导职务，取消现行视为准局级领导职务的规定。

    裁员，就是严格控制机关人员编制，严禁超编，严禁以工代干，严禁勤杂工不在位作他用，严禁顾用临时工做门卫、搞卫生等勤杂工作。

    3、实施竞争上岗制度，精简人员，提高政府效率

    机关消肿的关键在于精简机构，彻底打破机关工作人员终身制，严格按编制职位人数，实行民主评议、竞争上岗，优上劣下，特种岗位签约、聘用等多种方式相结合的制度，激发领导及工作人员积极性。

    县政府正副县长上任由县人民代表大会选举，依照法定程序就职

    县直机关（含司法机关）、事业单位等部门领导竞选上任，分别由各机关单位竞选人承诺演讲，各机关单位人员评选，依法由组织任命就职。

    机关工作人员竞争上岗。竞争人承诺演讲，本单位人员民主评议，择优录取，签订合同上岗。上岗期3年，下轮优胜，连续上岗。

    实施兑现。对县政府和县直机关领导干部及机关工作人员每年一次总评议、评分；年终兑现领导竞选时宣誓与承诺没有兑现承诺的，要找出原因，属于自己承担主要责任的，应向上级组织和人民大众作自我批评，并对第二年的工作再次作出承诺；如果对所承诺的工作，再没有到位，或群众不满意的，或有其他严重违纪、违法甚至犯罪行为的，调离本岗位，降级、辞退、免职、开除工职，严重违法的直至追究法律责任。机关工作人员竞争上岗承诺没有兑现承诺的，同样要找出原因，作自我批评，并对第二年的工作再次作出承诺；如果对所承诺再没有执行到位，或群众不满意的耍下岗，严重违纪、违法甚至犯罪行为的，要追究法律责任。

    推进县级机构改革，事关县级改革发展稳定的大局。关键在于当地县委、县政府主要领导树立牢固的宗旨观念、坚定立党为公、执政为民的立场，加强领导、精心组织，扎实推进县级机构“瘦身”，增强执政行政总体功能，提高机关效能，更好地服务人民群众，更好地服务共同富裕，改善民生，更好地服务科学发展，为建设中国特色社会主义，实现现代化，振兴中华贡献力量。

    （作者单位：湖南省双峰县国土资源局）