关于生态文明制度建设的几个重大问题

大纲

一、当前我国的环境形势

1.环境保护取得积极进展

2.我国面临严峻的环境形势

二、环境问题成因分析

1.环境问题的主要成因

2.我国环境问题的深层原因

三、生态文明制度建设

1.生态文明制度

2.生态文明制度建设的对策

正文

一、当前我国的环境形势

1.环境保护取得积极进展

近年来，我国的环境保护积极进展。“十一五”期间国内单位生产总值能耗下降了19.1%，化学需氧量下降了12.45%，二氧化硫的排放量下降了14.29%。我国重点工业行业排放强度明显下降，造纸及纸制品业排放强度下降近90%，褐色金属冶炼及压延加工业排放强度下降70%。近十五年来，我国重点流域的水质情况发生变化。三项常规污染监测指标来看，十五年来二氧化硫、氮氧化物和颗粒物出现了下降的趋势。

2.我国面临严峻的环境形势

当前，我们应冷静的看到我国环境形势的严峻性，环境恶化趋势尚未根本扭转，环境压力比任何国家都大，资源问题比任何国家都突出，解决起来也比任何国家都困难。

（1）大气污染

2013年我国的灰霾天气出现频繁。3月份全国“两会”是在严重雾霾天气下召开的，大气污染的严重程度已引起了有关方面的高度关注。严重的大气灰霾，不仅对经济发展产生了不良的影响，对社会、对人的身体健康也造成了的影响。据统计，大气灰霾天气造成的交通事故明显上升，同时对民航、交通、船舶的运输业都造成了一些影响。据环境部门监测表明，从20世纪60年代到20世纪70年代一直到2000年以后，我国东中部地区的雾霾日趋严重。

近十年，我国酸雨污染面积没有明显变化，但酸雨的酸度有明显提高。据调查，呼吸系统和心血管系统发病率比平时上升了六至七倍，污染的危害更加明显。国际研究表明，雾霾现已成为致癌的直接原因，而在我国，大气污染已是排在第三位导致人死亡的原因。

（2）水污染

我国各地出现不同程度的水污染，湖泊、水库和城市的河流富营养化问题明显。据统计20世纪70年代仅有135公顷，但是到了2007年就有8700多公顷。如2013年1月，上海黄浦江出现大量漂浮死猪，政府在舆论压力下追根溯源，在源头上解决了这一问题；2013年初，多地发生群众邀请当地环保局长下河游泳的事件。此类事件表明：当前水污染十分严重；反映了群众要求改善环境质量的迫切需求；现行环境监管体制不适应环境保护的要求。

（3）土壤污染

我国土壤污染也很严重，土壤污染变现为源多、量大、面广、持久和毒性强等特征。全国因污染退化的耕地数量不断增加，受污染的耕地面积达1.5亿亩。土壤污染和地下水是所有环境污染中最难解决的问题。地下水和土壤污染的特点：污染隐蔽，暴露缓慢；治理技术难度大；费用高见效慢，影响长远。

我国可效仿法国，完善环境司法、执法工作，以应对日益被人们感受到的土壤污染和地下水污染。目前，我们国家对土壤污染和地下水污染的问题还没有真正提到议事日程。

（4）农村环境问题

我国农村环境问题更加突出。第一，水、空气、垃圾、土壤污染问题十分严重。第二，农业、农村已经成为我国污染物排放量最大行业和地区。第三，城市向农村转移了大量的污染物。

农村基础设施薄弱，国家对农村的环境治理投入偏低。因此，我们国家农村当前水污染问题及其他环境问题比城市的环境问题显得更加突出，农村环境的治理相当困难。

（5）生态系统脆弱，污染事故与环境群体性事件高发

我国生态建设虽然取得了很大成绩，但是生态系统更加脆弱。我国的生态赤字从20世纪70年代初开始出现，并呈生态赤字日日益扩大，生态超载日逐年提前的趋势。我国的生态超载日即用完本年度可再生资源的前期，而生态赤字则是利用超过了实际能够提供的资源数量，生态超载日平均每十年提前一个月。

近年来，我国污染事故频发，出现了高发的态势。从福建紫金矿业水污染、湖南武冈市儿童血铅中毒，康菲公司采油溢油污染渤海、广西河池重大污染事故、山西省长治市化工原料的大量泄漏，以及河南偃师化工厂气体泄漏污染等事件，每次事故都导致严重危害。

我国环境群体性事件进入高发阶段。北京、湖南、广东、四川、江苏等地纷纷发生反对环境污染的群体性事件。

二、环境问题成因分析

1.环境问题的主要成因

党的十八届三中全会（以下简称三中全会）指出要通过对问题的查找来倒逼问题的解决。环境问题的成因具有复杂性、综合性和多样性的特征，主要有五大方面：经济增长方式粗放、公民环境意识不高、科技水平整体落后、体制和机制尚不顺畅和经济处于国际产业分工的低端。这五个方面是世界各国在发展中出现环境问题的主要原因，也是我国产生环境问题的主要原因。

2.我国环境问题的深层原因

（1）GDP唯上的政绩观

GDP唯上的政绩观是产生我国环境问题的内生性原因。我国一部分人认为先污染后治理是经济发展的客观规律；另一部分人认为先污染后治理的资源环境代价过大，资源损害和环境损失远远超过了污染企业的经济利益，甚至包括健康和生命的代价，是得不偿失的。这种以GDP论英雄，急功近利导致环境资源与经济发展方面综合决策失误、政府干预过多、行政不作为、政府监管不到位、环境影响评价监管不到位等现象长期存在。环保部门面对地方保护主义干扰，在执法中出现“顶得住的站不住，站得住的顶不住”的问题也一直没有得到有效解决。

（2）违法成本低、守法成本高

违法成本低、守法成本高是导致环境问题的制度性的原因。我国环境保护与经济发展矛盾日益突出，环境监管压力不断增加，环境法制建设存在的矛盾和问题十分突出，表现在：

第一，不断完善的市场经济体制与缺乏有效的法治手段、经济手段管理环境的矛盾日益显现；

第二，建设法制政府法制社会的要求与环境法制建设粗放发展的矛盾日益突出；

第三，群众环境维权意识增强，跨界损害事件增多与民事赔偿调处能力滞后的矛盾突出；

第四，环境违法现象普遍、环境纠纷群体性事件增多与环保法律法规操作性不强、执法不力的矛盾突出；

第五，群众环境信访案件快速变化趋势与有关部门对行政复议工作认识不高、司法诉讼渠道不顺畅的矛盾日益明显；

第六，国家对环境法治的更高要求与基础性研究机构设置、执法不到位的矛盾日益扩大。

环境法制最突出的问题就是违法成本低和守法成本高的问题，长期没有得到根本性的解决。表现在行政处罚普遍偏轻。如哈尔滨制药总厂污水、废气严重超标排放，紫金矿业造成严重水污染，而两大企业所收到的罚单却仅占企业收入的一小部分。二是环境民事赔偿法律制度不健全。最引人注目的问题是公民不能平等享受发展的成果，由此造成了社会收入差距的扩大，在环境的污染与破坏中，人们难以承担同样的环境损害代价。三是生态环境损害难获赔偿。

环境损害分为公益损害和私益损害。私益损害是指污染对群众经济和身体健康造成损失。甘肃省徽县的血铅中毒事件中，受害者得不到应有赔偿。因此可以看出私益损害的赔偿长期以来难以得到落实。公益损害是指江河、湖泊、湿地等的污染对整个国家和地区的发展造成的影响。在多数重大污染事故中，公益损害的赔偿也难以得到落实。

（3）资源低价、环境廉价

资源低价、环境廉价是导致环境持续退化的基础性原因。资源低价就会过多的使用和消耗资源，造成资源的浪费。环境廉价就会出现毫无节制的排放污染物，加剧环境污染趋势。我国社会主义市场机制发育还不完善，资源利用成本和环境污染成本被社会化，导致污染企业缺乏节约资源和保护环境的内在动力和外在压力。其资源利用成本和环境污染成本往往被社会化或外部化，不仅引发了资源环境的危机，客观上也助长了粗放型的开发、生产和消费方式。

案例一：江西赣州稀土资源的开采利润低，生态修复成本高。

案例二：云南阳宗海污染，污染企业利润所得完全无法支付污染治理费用。

（4）公众环境诉求表达不畅

公众环境诉求表达不畅是环境群体性事件高发的社会性原因。环境群体事件主要分布在四大领域：城市基础设施、城乡违法排污、企业安全生产事故污染和大型工业项目建设。

当前，环境群体性事件的六种发展新趋势：一是从农村上访发展为农村上访与城市走上街头并存的局面；二是从个人诉求发展为个人诉求与群体性诉求并存的局面；三是由环境污染纠纷转向环境污染纠纷与新建项目并存的局面；四是由工业建设项目转向工业建设项目与环境建设项目并存的局面；五是由抗争污染企业转向抗争污染企业与一些地方政府并存的局面；六是由过去单纯的环境事件转向环境事件与复杂社会问题交织在一起的局面。

环境群体性事件还出现了三大新特征，一是群众诉求的目标在不断升级；二是诉求表达的渠道更加现代化；三是诉求表达的形式日趋多样化。

三、生态文明制度建设

1.生态文明制度

“十二五”规划主要指标：主要污染物排放总量减少8%-10%，二氧化硫、化学需氧量减少8%，氮氧化物和氨氮排放量减少10%，单位GDP能源消耗降低16%，单位的二氧化碳排放量降低17%。

十八届三中全会提出，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。

习近平总书记提出：面对未来，要破解发展面临的各种难题，化解来自各方面的风险和挑战，更好发挥中国特色社会主义制度优势，推动经济社会持续健康发展，除了深化改革开放，别无他途。

生态文明制度的范畴内涵：

狭义的生态文明制度是指有关优化国土空间开发格局、促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度的法治、政策、规划、标准以及监管活动的总和。

广义的生态文明制度不仅包括狭义的内容，还包括经济、政治、文化、社会等各个领域与生态文明建设相关的配套改革内容。

2.生态文明制度建设的对策

（1）转变政府职能，协调环境保护与经济发展的关系

建设生态文明是政府职责的指导思想，保护环境和资源是政府的重要工作内容。转变政府职能关键在规范政府的行为，必须着力解决政府干预过多，政府不作为和监管不到位的问题。我国要借鉴发达国家通过环境立法明确政府责任、规范政府行为的做法。为此，我国应以修改环境保护法为契机，紧紧落实政府对环境质量负总责的要求，创建和强化制度和机制。健全相关的制度和体制主要包括：健全科学决策类机制体制、健全实施执行类制度、健全保障措施类制度、健全监督类机制和健全责任追究类机制。

（2）强化环境法制，解决违法成本低的问题

强化环境法制是生态文明制度的重要内容。严厉环境责任追究制度：第一，建立终身责任追究机制；第二，企业的产权者、经营者、使用者和管护者都负有共同责任；第三，银行、保险公司等投资人负有连带责任；第四，污染者承担污染损害赔偿和污染治理的全部费用。这是保证社会公平的可持续的重要举措。

其次是修改有关环境保护法律法规和制定环境政策，明确以下问题：环境损害必须如数赔偿、环境税费要高于治理成本、没收违法排污企业的非法所得、严惩主观故意的违法排污行为；对污染单位、污染个人实行双罚制和对超标排污者实行按日计罚。

（3）发挥市场资源配置的决定性作用，解决资源低价、环境廉价的问题

十八届三中全会指出，要实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。

对现行的水资源、电、煤炭及其它资源改革价格机制。主要内容有三点：一是要使用价格和税收的手段提高资源的价格；二是要将资源在开发，利用和消费过程中造成的环境损害如数记录资源成本；三是对环境友好和资源节约的技术工艺给予优惠扶植，从而增加有关技术工艺的市场竞争力。

（4）改革管理体制，提高环境监管效能

现行的环境监管体制不适应监管实践的客观要求，主要存在如下问题：第一，政府部门职责不清、职能交叉问题严重。如，海洋污染监管方面存在海洋部门、港监部门、渔政部门、环保部门之间职能交叉；第二，行政管理体制与自然生态系统特征相脱离。

建立国家自然资源管理体制和监管体制是健全自然资源资产产权制度的一项重大改革。自然资源具有资源属性和生态属性双重属性。资源属性可以生产、开发利用，通过劳动自然资源变为社会财富。生态属性，可以为人类生存提供水源，释放氧气、净化空气和水体调蓄洪水，保持水土防风固沙，保护自然景观和生物多样性，保护自然资源资产所有权，人的合法权益。实现自然资源的使用者与管理者分离，有利于自然资源资产生态功能的保护和保育。因此，建立国家自然资源资产管理体制和监管体制的基本对策，是在清晰产权的基础上，分清职能、监管分离、责权统一、积极有序的推进大部制改革。

（5）公开环境信息，建立环境民主协商机制

畅通公民投诉渠道，健全公民参与政府重大决策的过程，是避免环境群体事件的根本措施，也是推动我国政治改革的一项重要举措。

建设项目管理机制要由原来的政府、企业决策向政府、企业、公众互动形成决策的方向转变。为此2013年国务院连续发文，要求在九大部门和行业必须推动信息公开：

第一，推动环境民主协商机制的前提是信息公开。四川什邡群众反对钼铜项目、江苏启东群众反对污水排海、浙江镇海群众反对石油加工项目都是因为在决策过程中信息不公开而没有赢得群众的信任，造成社会不稳定；

第二，提高《环境影响评价报告书》的质量，严惩在《环境影响评价报告书》中的造假行为；

第三，推动有关环境问题的社会对话协商机制，保障公民的环境利益，完善市场的补偿机制。

我们应当看到一项新的政策，一个新的建设项目，只有通过民主对话协商来平衡群众之间的利益，才能够保证建设项目顺利进行，保证社会的稳定。

2013年各地陆续发生多起环境群体事件，昆明石化项目建设、上海松江新能源电池加工项目、广东江门鹤山核燃料加工项目、广东垃圾发电项目、京沈高铁进京等一系列项目都因为群众反对而未启动。

北京垃圾焚烧场的建设最初遭到当地群众的反对，而后项目建设方与群众展开对话，承诺向居民半价供电、帮助小区绿化、公开环境信息，让利于民，最终该项目受到群众欢迎。

国际上的通常做法，也是投资方在哪兴建企业，就要给当地居民带来好处，企业为当地居民带来的好处越多，自然就欢迎企业落地。政府的任务就是要平衡利益，要用市场的手段去化解社会矛盾。