★★Part22 京津冀区域规划★★

引言：

北京、天津两个直辖市和围绕京津的河北省唐山、承德、张家口、保定、廊坊、秦皇岛、沧州7市组成的京津冀都市圈是中国沿海地区的核心经济区域。

从理论上来说,区域战略、区域规划与区域政策三者是既相互联系,又有明显区别的。区域规划与区域政策是支撑区域战略的两个支柱,也是政府干预区域经济发展的两个基本手段。因此,确定未来京津冀都市圈合作的关键问题,需要从区域规划与区域政策两方面考虑。区域战略是政府为实现其宏观目标而确定的空间组织计划,或者说是一个重点空间蓝图性谋划。区域规划是政府对经济活动和资源利用的空间安排;区域政策是政府干预区域发展的具体工具。

1、京津冀区域面临发展问题

（1）缺乏区域观点。多年来北京、天津及其它城市各自为政，城市发展目标相似，产业结构雷同，生态环境系统缺乏引导和控制，结果导致整个区域资源使用浪费和发展水平落后。

（2）城镇体系欠完善。整个地区城镇等级结构不合理，缺乏中间层次的城市，特别是小城镇发展水平较低；城际之间是一种线性联系，尚未形成完善的网络体系。

（3）生态环境恶化。突出表现在区域性水资源短缺、水系被破坏、湿地减少、海水污染、赤潮频现，等等。

（4）现行的城市方针政策缺少联系。在整个区域的城际竞争中，北京处于绝对优势，未能给予其他城市发展的机会，整个区域发展很不平衡；北京要大力发展“首都经济金融”，天津有“要努力成为我国北方重要的经济中心之一”的提法，两者如何协调？

2、京津冀规划区面临的重大问题

（1）首都优势、科技创新基地、国内外交流枢纽等功能具有全国意义和世界影响，但内部经济一体化进程依然缓慢。

①科技创新优势在都市圈内产业化和区域经济发展方面的辐射带动作用有限。

②交通运输网络的发达程度居全国前列，但京津冀都市圈内部城市之间的通达性却并不理性。

（2）京津冀都市圈呈现世界上少有的巨型双核的空间结构形态，处理好北京、天津发展的关系是区域规划成败的关键。

北京工业的盲目建设导致城市过度膨胀，对京津冀都市圈产生了不良的影响：

①改变了原有北京、天津、唐山所具有的相对合理的产业分布格局。早先北京以文化城市为特色，天津以商贸和制造业为支柱产业，唐山的能源原材料工业优势突出，是我国少有的有着良好产业空间组合关系的地区。

②与天津共同形成产业经济的增长极，生产要素同时向两个中心城市集聚，从而延长了中心城市由要素集聚转变适度辐射、扩散的演变阶段，因此，北京和天津相邻的区域——包括北京和天津市域范围内的其他“卫星”城镇，也难有更好的发展机会，俗称“灯下黑”现象。

③抑制了天津的发展。

④北京自身功能冲突日益加剧

（3）向沿海地区的空间推移和新经济增长极的出现，对区域发展空间结构的完善发挥了重要作用，但区域统筹发展的矛盾依然十分突出。

（4）人口产业同资源环境分布格局的特点，给发达地区和欠发达地区的合作创造了机会，业造成困难。

（5）在中国大都市区中，产业体系最为完整，但竞争力不强，产业空间合理组织的难度较大。

（6）区域性基础设施网络建设依然是京津冀都市圈加快区域一体化进程的基本保障。

3、京津冀地区发展策略

“疏解”与“集中”

从区域的角度出发，大北京地区将共同发挥我国政治、经济、文化等中心的作用。我们可以通过空间上的“疏解”和“集中”，形成完善的城镇网络，解决城市面临的问题，促进区域整体发展。

（1）疏解北京市区部分功能。开发北京、蓟县、北戴河一线，缓解北京旧城压力，带动区域发展。北京与天津组成双城，优势互补，共同发挥我国北方中心城市作用（北京进一步强化政治、文化、商务、金融、信息、高科技等功能,天津积极发挥港口和滨海新区的作用）。

（2）重新集中（Recentering）。宜在整个地区范围内平衡居住与工作，在发展“边缘集团”；与长江三角洲、珠江三角洲相比，京津冀北地区城镇、村经济不发达，需要利用地区条件，集中建设小城镇，带动整个地区的普遍繁荣。

（3）立足于交通。建设方便舒适的区域“交通走廊”，港口合理分工，寻找新的工业化发展机会。

（4）改善区域生态环境。北部作为生态环境敏感区，疏解人口，保护北部山区的植被和水源，疏浚河道，保护湿地，建设“绿心”。

规划经营“燕山国家风景名胜区”和白洋淀国家公园，合理利用和保护沿海资源。

此外，处理好和竞争与协调的关系也是至关重要的。

试验并推进区域管理。城市发展乃至各类建设项目，总是在不同程度上相互关联，许多建设活动需要跨行政界限进行。尤其对重大建设项目而言，虽然宏观调控是必要的、不可以缺少的，但也不能仅依靠“自上而下的”的组织进行，更需要平级之间的协作。

在国外的许多城市，如美国的旧金山港湾地区，都建立有平级的协调机制。我曾参观过德国的一个历史城市孟哈姆，它与新城市奈克已连成一片，二者的协调也是通过每周一次的市长联合办公会议解决，而不是简单地将城市合并。

城市规划问题的综合研究方法。

①详细了解现有的复杂问题，以及还被掩盖着的问题（hidden Problems），找出症结的所在，即“先诊断，后治疗”（P·Geddes）

②以问题为导向，进行分解，将问题归纳为若干有限的方面（“庖丁解牛”）

③历史地研究问题产生的前因后果

④寻找解决问题的理论与方法

⑤寻找对策，并具体化为行动的途径与措施（action plan and approaches）

⑥对从各方面研究所得到的解决途径进行“系统优化”，最终形成综合的战略

⑦形成若干的行动可能性（some options，请注意不是一个答案），为决策者提供发展的多种选择

⑧随时根据变化中的情况，不断调节所得到的结论。为此,我们尽可能运用先进的技术手段和方法，从定性到定量，逐步做到两者的结合，理性思维与形象思维的结合。

必须指出的是，正因为京津冀北地区是一个复杂大系统，我们这样一个小课题不可能一次解决历史上遗留下来的所有问题，只能是理清思路，为政府决策提供一种包含“若干行动可能性”的概念性规划或战略，为其他研究提供基础。正因为如此，这种研究永远是一个过程。

芒福德认为，区域规划的实践有四个明显的阶段：

①进行一系列初步的调查，获取区域历史维度的多重意象

②依照社会理想以及批判地形成的目标，勾勒出区域的需求与行动

③富有想象力地重构、计划区域的未来

④区域中的居民对规划进行“理智的吸收”（intelligent absorption）,通过区域政治的与经济的机构付诸行动。

4、京津冀都市圈规划需要解决的问题

（1）区域范围内主导产业的布局与产业联系安排。政府应该将重点放在主导产业上,结合产业结构与产业布局的调整来安排整个区域范围内重要产业布局,形成相互支持的产业关联体系。主导产业应该成为京津冀都市圈内部各地区联系与合作的重点。

（2）区域范围内不同地区的发展方向与地区间分工。不同地区有各自的利益,其发展方向的确定与地区间分工不能通过政府规划来安排,地方政府需要通过影响市场而间接影响地区发展方向。

目前所考虑的分工格局存在一定的局限性：

一是没有改变垂直分工的格局,这种安排有可能引起北京和天津以外地区的不满。

二是没有考虑京津冀都市圈在全国的分工职能,这是包括京津冀都市圈、山东半岛与辽东半岛在内的环渤海地区不能一体化的重要原因。

三是对国际联系方面的产业方向不明确,如北京、天津与河北的空港、海港物流产业是未来的一个重要方向,但没有引起足够重视。

（3）增长极轴的布局。构建京津冀都市圈的金三角———京津唐三角极轴、外围形成环状合作带,通过金三角的扩散,逐步形成合理的城市等级体系,形成一体化空间格局。

（4）行政区边缘地区的关系。在京津冀都市圈,处理好两个省级行政主体与七个市级主体所辖区域的边缘地区的关系,是合作的重要内容,因为这种边缘地区的利益矛盾与冲突表现得最突出,加强这种地区间的合作能收到明显实效。在省市边缘地区,存在许多合作的领域,如基础设施、同一产业链的生产活动等。

（5）产业的空间聚集与扩散。产业的空间聚集与扩散,是区域经济发展到一定阶段后的必然趋势。因此,未来的京津冀都市圈区域规划必须处理好中心城市传统产业的扩散问题。

5、京津冀都市圈发展条件的综合评价

优势条件：

（1）具有重要的地缘战略地位，是中国北方地区参与全球交往的枢纽和门户地区，是首都的所在地。

（2）自然资源和人力资源组合优势比较突出。

（3）对内对外交通运输网络比较发达，是中国北方最大的“海洋经济”与“大陆经济”的连接枢纽。

①京津冀都市圈港口密集、腹地深远（秦皇岛港、唐山港、天津港、黄骅港）

②京津冀都市圈是全国重要陆路交通枢纽和航空港

（4）产业基础雄厚，产业体系相对完善，具有较大的区域产业合作和延长产业链的潜力。

（5）初步具备成为世界城市的基础和发展总部经济的条件。

发展机遇：

（1）新一轮区域增长和沿海增长中心可能北移带来的机遇。

（2）天津滨海新区引起了国家领导人的高度重视。

主要问题：

（1）经济整体实力不强。

（2）经济体制改革步伐缓慢，外向型经济发展相对滞后，民营经济不发达。

（3）区域合作基础薄弱，没有形成一个完整的产业链系统。

（4）地区发展和城乡发展不均衡，二元结构特征明显。

（5）资源、能源短缺，生态恶化。

挑战：

（1）经济全球化竞争加剧，国际市场形势严峻。

（2）都市圈内部一体化市场短期难以形成，不利于个体应对竞争日益加剧的国际市场。

（3）传统资源型经济发展模式对都市圈经济可持续发展的挑战。

6、京津冀都市圈总体功能定位与功能建设

新型国际化大都市圈：

（1）定位描述

定位：以中国首都为中枢，具有京津双核结构特征和较高区域和谐发展水平的新型国际化大都市圈。

主要特点：

①中国与世界各国政府间政治、经济、文化国际合作与交流的主导区域。

②中国特色的现代社会、文化、生态文明的代表区域与国际展示窗口。

③是履行中国政府信息集成、宏观政策制定、发布与示范引导的首都功能的所在地。

④全球范围内少有的、较小空间范围内并存京津两大都市、未来形成分工协作合理的双核结构的新型国际化大都市圈。

⑤现代化都市圈少有的、距离发达的中心城市200km左右的范围存在大规模国家级贫困地区、未来逐步实现区域统筹发展格局的都市圈。

（2）功能构成

政治中心功能、国际交往功能、国家形象建设功能、首都圈综合服务功能、区域主导功能、城乡统筹功能、资源集约化功能、城市文化功能。

（3）功能建设

①国际交流机制建设

②国策导向体制建设

③文明展示窗口建设

④把北京发展成为世界城市

⑤按区域一体化原则，探索网络化城镇体系

⑥形成“一心三带”城市密集都市圈基本格局（北京世界城市和京津双核结构的巨型国际城市，重点建设京津唐秦城市密集带、京保石城市密集带、京津沧城市带）

⑦发展循环经济，建设宜居城市和和谐社会的示范区

现代化都市经济区：

（1）定位描述

定位：以国家创新基地为支撑，拥有基础产业、高端制造业与服务业等完整产业体系的现代化都市经济区。

主要特点：

①以国家政治中心为依托的体制创新，以国家级科技、文化资源为基础的科技创新，以首都圈国际化为背景的市场创新，以“世界企业”与市场经济为动力的企业创新，服务全国，辐射世界。

②以对外开放与自主创新为动力，形成功能完备的大都市圈产业体系。形成中国北方制造中心、金融中心、会展中心、旅游中心。

③以活跃的区域投资、产业整体协调的自主生长、快速的要素流动、国内外经济的高度融合为特色，形成吸纳产业投资、劳动力、高薪技术的区域综合能力。

④形成以世界城市为主导、产业系列比较完整的大都市经济区。

（2）功能构成

国际创新功能、中国文化中心功能、快速增长与产业集聚的功能、。

（3）功能建设

①建立区域智力资源开发与技术创新机制

②重点建设三大新兴经济增长中心和三大产业密集带（三大新兴经济增长中心指中关村、滨海新区、曹妃甸经济增长中心；三大产业密集带京津唐高科技产业带、京津唐—京石产业密集带、滨海重化工业带）

③重点建设区域产业协作体系

中国北方的门户地区：

（1）定位描述

定位：以技术、信息、金融、客货交流枢纽为依托，是中国北方地区最具影响力和控制力的门户区域。

主要特点：

①京津冀都市圈是中国北方的交通和经济中心区域，环渤海的核心区域，以优良的港口群以及东北、华北、西北铁路、公路交通干线紧密相连，以港口群为“桥梁”，将国际化的“海洋经济”与中国内陆落后的“内地经济”紧密相连，实施点—轴开发，形成京津冀都市圈与“三北”内陆腹地轴线联动开发的战略态势。

②京津冀都市圈是中国海岸线北段最大的临海都市群，以对外开放与自主创新为动力，是增长速度最快的都市圈，与长江三角洲都市圈和珠江三角洲都市圈共同成为拉动中国经济发展的“三架引擎”，共同组成中国“大洋经济—内陆经济”的战略枢纽。

③与沿海经济带、长江经济带、中部经济带共同形成中国“沿海腾飞、中部崛起、西部开发”的全国“开”字型经济格局。通过加强同“三北”地区的经济交流和产业关联，带动北方地区经济发展，在地域上形成中国北方最大的经济增长中心。

（2）功能构成

首都圈国际门户功能、北方国际枢纽功能、要素传导区域联动功能、经济带动功能。

（3）功能建设

①建设中国北方最大的海陆枢纽与现代物流区域（建设京津冀北方港口群系统，建设发达的内部与对外陆路交通系统，建设发达的航空港与航空运输业，建设过现代国际物流中心，积极推进交通管理制度创新）

②建设京津冀都市圈与中国北方内陆地区经济协作网络

③完善经济全球化中的服务与传导机制

7、京津冀都市圈城乡与区域面临的主要问题

（1）二元结构突出，经济和社会发展差距较大

①城乡居民收入差距在拉大

②城乡居民消费支出差距存在着地域分异

③医疗卫生发展重城市轻农村

④社会保障体系主要局限于城市，农村尚未被纳入

⑤城乡教育存在巨大落差

（2）政区间以邻为壑，区域协调缺位

①基础设施建设缺乏规划协调

②各地方之间趋利避害现象严重

③对于跨地区的重大公益建设事业，受益方往往只提要求不尽义务

④市场一体化进程缓慢，要素流动存在着壁垒

8、京津冀都市圈城乡统筹与区域发展的途径、措施和对策

（1）协调区域发展的基本途径

①加强区域产业的联系和合作，促进区际协作与分工

②加强人才的区域合作，合理配置人力资源

③建立和完善生态和水资源补偿机制

④成立区域协调机构

（2）城乡统筹的主要措施及对策

①加快农业产业化进程，强化农业生产基地，实现城乡产业一体化

②壮大县域经济，促进农业人口转移