香港廉政公署及其反腐败策略

香港总督特派廉政专员公署（ICAC，简称廉政公署），成立于1974年2月15日。香港廉政公署在反腐败建设方面，与新加坡的反贪污调查局一样为世人所称道，其所检控案件的判罪率高达70％以上，其成就有目共睹。可以说，没有廉政公署的守护，就没有中国香港的昌明政治。

廉政公署拥有强大的权力

廉政公署不受政府部门管辖，直接向总督负责。

《廉政专员公署条例》、《防止贿赂条例》和《舞弊及非法行为条例》同时赋予廉政公署以广泛的权力，如：凡政府公务员拥有的财富及生活消费水平和官职收入不相称，又不能合理解释财富来源的，廉政公署即可认定该公务员犯法，并通过律政司将其交付法庭审判；廉政公署执行职务之人员如有理由怀疑某人触犯法律或涉嫌贪污（主要指受贿行为），或身为政府雇员因滥用职权而犯勒索罪者，可无需拘捕令而将之拘捕等等。

香港法律赋予廉政公署比警方等机构更灵活、更广泛、更特殊的权力，包括特别调查的权力，获取资料的权力，对不明财产的扣留权，有搜查及要求协助的权力，有额外搜查及检取的权力，还有申请获取旅行证件的权力。

独立的、强大的权力使香港廉政公署能够对贪污腐败案件作出迅速高效的反应，雷厉风行，具有强大的威慑力。

查、防、教“三管齐下”的反贪方式

廉政公署无论从其机构设立、功能配置，抑或运作方式来看，都体现了执法、防贪、教育这“三管齐下”的方针，即在加强对贪污罪行的调查、检控与惩戒的同时，一方面研究如何使用一种高度专业化的防微杜渐方法来切实防贪堵漏，以减少贪污机会，另一方面通过社区关系开展廉政教育，策动市民支持肃贪倡廉，致力于培养市民的公民责任感和良好道德。

廉政公署下设3个部门，即执行处、防止贪污处及社区关系处。

执行处是廉政公署的调查部门，负责接受、审阅和调查贪污指控。为防止滥用权力，廉政公署本身无权提出检控；调查人员只负责搜集证据，并向律政司司长提出报告，由其决定是否提出检控。执行处与香港各纪律部队有着相当紧密的联络与合作，分别与之组成了“行动联络小组”，商讨调查程序和贪污趋势，检讨联合调查行动和共同关注的事项，互相转介资料及廉政公署参与警队培训课程等。

“防范胜于打击”，廉政公署非常重现贪污的预防工作，这一工作由防止贪污处负责。其基本职责是改善有可能导致贪污的工作方法及程序，并为公营、私营机构等提供良好的防贪顾问服务；其具体工作是就各政府部门及公共机构的制度及工作程序进行顾问审查研究。防止贪污处可以审查任何一个政府机关的程序，认为某个工作程序可能导致贪污，就会写出报告要求他们改过来，防贪处提出的建议超过90％都能在一年之内落实。但是对于公营、私营机构，其权力有所不同：对于公营机构，有权审查，对方不能拒绝；对于私营机构，则没有这个权力，只有私营机构主动提出要求，才能提出建议，而且建议是否落实也由他们自己决定。根据统计，每年大约有300多个公司向防止贪污处提出防贪请求。

社区关系处的任务是向市民进行肃贪倡廉的宣传教育。他们利用不同的宣传方法传播肃贪倡廉的信息，包括短片、新闻稿、海报以及生动描述廉政公署调查个案的电视剧等，提高市民对贪污的警觉性。廉政公署还把一些防贪信息编入中小学的公民教育课程中，目的是从小开始，就给他们灌输一些贪污的危害，长大了不要贪污、不要行贿，并给他们一个概念：忠诚、廉洁是一个美德。

“三管齐下”的全新工作方法，既治标又治本，使廉政公署在反腐倡廉中获得成绩。

廉政公署自身是廉洁的、独立的

反腐败机构是许多国家反腐败战略的构成部分，但有一些国家的反腐败机构是失败的。其成立的出发点在于反腐败，而由于其权力过大，极容易使自身走向腐败。但香港的廉政公署是成功的，多种监督使其保持了自身的廉洁。

廉政公署作为独立于警队和政府架构之外的一支纪律部队，其最高行政长官廉政专员直接向特首负责。廉政公署的调查权力极大，可调阅任何资料、处置财产、搜索扣押，任何人均不得以任何理由拒绝，违者可处徒刑一年至三年。此种权力，甚至凌驾于检察官之上。廉政专员有权发布优于法律的命令、制定肃贪政策、不附任何理由解雇廉政总署之任何职员。廉政公署人员执行任务时，有权进入和搜查任何楼宇，必要时还可使用武力。

由于廉政公署位高权重，为防止其成为“第二警察部队”，保证其秉公执法，香港设计了一些重要的监督方式，香港法律规定廉政专员向行政长官负责并接受其监督，廉政专员及处长级人员须出席立法会会议，回答议员的提问，并向立法会呈交年报，立法会有权以立法方式赋予或撤销廉政公署的权力。香港司法独立，只有法院可对案件做出判决，廉政公署人员扣压证件或拘捕受调查人士，均须向裁判司申请。此外成立四大委员会（贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会。防止贪污咨询委员会、社区关系市民咨询委员会），负责监察廉政公署职权的运行过程。还成立了投诉机构，处理市民投诉廉政公署滥权事宜。这些委员会及投诉机关，均独立于廉政公署之外，甚至拥有廉政公署的预算决定权，监督权力甚大。

这些措施保证了廉政公署成为“廉之又廉”的机构。另外，香港电视、广播、报纸、刊物等传媒也会形成强大的舆论压力，对廉政公署进行监督。

坚持反腐综合治理，推行全方位的反腐倡廉策略

香港劳动人口一般分为三部分，即政府公务员、公共机构职员和私人机构雇员。所谓公共机构是与市民日常生活关系密切，且可能是专利专营和接受政府资助的，如巴士公司、地铁公司、煤气公司、电气公司、大学、马会等，其职员虽然不属公务员，但同公务员一起被称之为公职人员。在政府部门和公共机构无疑必须开展反贪污斗争，接受反贪污条例的约束。

以香港情况而言，私人机构最普遍，其雇员人数最多。廉政公署最初的肃贪范围，主要集中在政府部门和公共机构，涉及私人雇员的，多为行贿活动。至于私人机构内部的贪污，当时可说无暇顾及。但对私人机构内的贪污腐败如长期采取视而不见的态度，必然祸及整个社会包括政府部门和公共机构。因为贪污作为一种社会犯罪现象，是不会因公营或私营而选择贪污范围的，相反日益复杂的贪污犯罪只能使两者界限更模糊，形成你中有我、我中有你的错综复杂关系。因此，廉政公署近年来推行全方位打击贪污举措，而且将防贪污和教育的触角也深入其中，包括帮助私人机构制定工作程序防贪堵漏措施，加强对私人雇员的廉政教育等等。整个社会，无论政府部门、公共机构抑或私人机构，均不允许贪污。

全方位的反腐倡廉策略不仅促使政府部门的清正，而且有助于全社会廉洁水平的提高。香港从20世纪70年代开始的这一场静悄悄的革命取得了成功。首先，公共服务从根本上更加廉洁。在1977年进行的第一次民意调查中，有38％的人认为腐败普遍存在于绝大多数政府部门；而到1994年只有7．8％的被调查者持有此看法。其次，公众对于腐败的态度发生了巨大变化，普遍认为腐败是有害的和具有毁灭性的。在1994年的民意调查中只有2．9％的参与者说会容忍腐败，63％的人说如果遇到腐败行为，他们将向有关部门举报。此外，人们更愿意公开揭露不法行为，私人部门或商业部门不仅认识到腐败的危险性，而且愿意采取某些行动来对付腐败。

资料来源：金太军等《行政腐败解读与治理》，广东人民出版社2002年版，第198一203页。

思考题：

1. 香港廉政建设给中国大陆公共管理提供了哪些启示？

2. 中国大陆有哪些反腐机构？如果成立廉政公署会遇到哪些问题？

3. 你知道哪些腐败案件？是如何处理的？