第一章 区域功能定位

第一节 规划背景

一、国内外发展的宏观背景

（一）经济全球化。经济全球化促进了生产要素的优化配置，我国的经济地位和国际竞争力显著提升，未来经济全球化进程对区域整体发展环境提出了新的要求。以市场容量和消费水平体现的市场条件、以人居环境和区域交通设施为主的基础设施条件、本土研发能力和人才供应为主的创新环境、以及当地企业的配套生产能力等等，将在应对经济全球化挑战、把握经济全球化机遇中，发挥越来越重要的作用。

word/media/image1.gif（二）东北亚区域经济一体化。东北亚经济一体化是提升该地区在经济全球化过程中的整体竞争力的客观要求，也是保证该区域经济稳定发展的必然选择，目前已具备一定的客观基础。该地区的经济合作将从中日韩三国小范围、低层次起步，逐渐扩大范围并向高层次推进。加快京津冀都市圈的经济发展和产业层次的提升，增强国际竞争力，有利于我国未来在东北亚地区经济格局中占据比较主动的地位。

（三）我国东部地区率先实现现代化。我国经济发展的空间格局已基本形成，东部沿海地带构成我国经济空间格局的核心轴线，在未来现代化进程中，依然发挥着统领作用。我国北方的东部沿海地区，人口和产业集聚地区的经济整体实力相对较弱。都市圈或者说都市经济区将在我国社会经济系统组织中发挥越来越重要的作用，京津冀都市圈应在加速我国现代化进程中履行主要支撑区域的功能。

二、规划区面临的重大问题

（一）首都优势，科技创新基地和国内外交流枢纽等功能，具有全国意义和世界影响，但内部经济一体化进程相当缓慢。

（二）京津冀都市圈呈现世界上少有的巨型双核的空间结构形态，处理好北京-天津发展的关系是本次区域规划成败的关键。

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（三）向沿海地区的空间推移和新经济增长极的出现，对区域发展空间结构的完善发挥了重要作用，但区域统筹发展的矛盾依然十分突出。

（四）人口产业同资源环境分布格局的特点，给发达地区和欠发达地区的合作创造了机遇，但统筹区域资源合理配置的难度依然很大。

（五）在我国大都市区中，产业体系最为完整，但竞争力不强，产业空间合理组织的难度较大。

表1-2 2003年京津冀都市圈各地区工业行业区位商

注：＃表示城市没有该行业的统计数据；行业分类采用国标GB/T4754－2002；数据指标采用2003年各行业工业总产值（1990年不变价格）

表1-3 京津冀都市圈发展指标与全国和长三角、珠三角的比较（2003年）

表1-4 三大都市圈对外开放度指标比较

注：2003年平均汇率是1美元兑8.277元人民币。外贸依存度即“进出口总额与

同期GDP之比”，是衡量一国经济对外依存程度的概念。

（六）区域性基础设施网络建设依然薄弱，构筑现代化的区域性基础设施网络，是京津冀都市圈加快区域一体化进程的基本保障。

三、地方政府对区域规划的需求

专栏1 地方政府对本次规划集中关注的关键问题

（一）在基础设施建设方面，各地区普遍关注以快速轨道交通、高速公路和机场为核心的区域综合交通体系建设以及与北京、天津之间快速交通通道的规划和实施。

（二）在产业分工与布局方面，各地区根据自身的特点和发展状况提出了希望能够在未来发展的重点产业。

（三）在区域协调机制和政策体系设计方面，提出建立水资源有偿使用的长效补偿机制、无障碍的区域旅游合作机制，以及区域性的组织协调机制等。

（四）各地区均对资源开发、利用与生态建设给予了高度重视，并结合各自的实际情况提出了生态保护和建设的具体建议，其中对水资源的关注程度普遍较高，包括水资源的分配、全流域水资源的管理等。同时，要求尽快出台具体的生态效益补偿机制，并增加生态工程建设的投入。

（五）在土地利用方面，多数地区希望放宽对土地利用的限制，增加城市建设用地，为产业发展提供空间。

四、国外都市圈发展与规划的经验借鉴

（一）国外都市圈的发展趋势。①自然本底和区位条件对都市圈的发展潜力依然发挥着重要作用，人居环境状况正日益成为核心指标。②培育具有强大国际竞争力、控制力和影响力的产业，是都市圈产业结构调整的主要目标。③都市圈应该是科研机构和高素质人力资源集中之地，科技创新能力和高端服务业越来越成为体现都市圈竞争力的主要内容。④都市圈内部能否形成合理的区域分工体系，依旧是衡量都市圈发育成熟程度的主要指标。⑤区域交通运输体系是都市圈高效运行的重要载体。⑥都市圈建设新城要防止外来人口进一步向城市集聚，分散中心城市部分职能要防止中心城区的衰落。⑦都市圈发展出现类型分异，主要有欧美国家聚集适度型、日韩东亚高度集中型、南美发展中国家无组织型等，不存在京津冀都市圈完全可以照搬的发展模式。

（二）区域（空间、国土、地域）规划。区域规划在发达的市场经济国家是仅次于法律、约束政府和民众行为的准绳。①把国家整体区域开发战略、或者是区域发展总体战略作为区域功能定位和规划目标确定的依据。②不同时期的规划目标、以及不同区域层次的规划内容是不同的、相互衔接的。③促进区域发展在空间分布上的合理化是规划的核心任务。其手段是通过政府可调控资源的空间配置，引导或约束区域分布格局向既定方向发展。④政府可调控的资源主要集中在财政和税收、基础设施和公共服务设施、生态环境、自然资源等领域。⑤注重规划编制、审批和实施的保障体系建设，包括管理机构、法律程序、理论方法、以及人才培养。

第二节 规划的指导思想和原则

一、指导思想

京津冀都市圈区域规划要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指针，贯彻落实“五个统筹”、“以人为本”的科学发展观；坚持市场配置资源的基础性作用，注重发挥政府的宏观调控职能，努力实现公平与效率间的最佳结合，重视制度创新和体制改革；统一规划、统筹协调、突出重点、发挥优势、分工合作、共同发展；从宏观、长远和空间的视角，协调人口增长、资源开发、环境保护与经济社会发展之间的关系，促进区域可持续发展。

二、编制原则

（一）科学性原则。充分体现科学发展观的内涵；运用区域发展和区域规划的前沿思维和理论；借鉴国内外区域发展与规划的经验教训，注重尝试具有中国特色的区域规划理论和内容体系；运用现代地理信息技术和现代空间分析方法。

（二）可操作性原则。针对规划区整体发展关键问题和区域内各地方政府共同关注的问题，充分兼顾现行规划体制和法律环境的支撑程度，着眼中央政府在跨行政区发展中可调控资源及其政府的职能，确定区域综合规划的有限目标、有限内容和可行的实施途径。

（三）指导性和约束性相结合原则。按照区域规划要求和我国规划体制改革的总体趋势，将规划目标和规划内容，按照实施规划措施的性质，划分为柔性和刚性两类，突出区域综合规划的指导性和约束性相结合。

（四）公平性原则。以解决3省市共同关注的重大区域性问题为重点，同时，兼顾规划区范围内各地市的发展利益，特别关注区域规划对相对落后和欠发达地区发展的促进作用，体现“弱势”区域的发展需求和利益。

（五）协调性原则。强调区域综合规划同专题规划在基本框架、战略目标和具体内容的侧重与相互呼应。强调区域规划与规划区其他规划尽可能避免根本性冲突。

（六）现实性与前瞻性相结合原则。

（七）规范性原则。

三、主要任务

（一）明确北京、天津发展的基本职能，统筹京津两大都市与周边区域的关系，将京津两市建设成为在全球具有重要意义的“双核”门户城市。

（二）合理规划京津冀都市圈的土地利用总体布局，明确不同区域发展的主体功能，有效地引导人口和经济在京津冀都市圈范围内的合理配置，避免京津两市市区人口的过度集聚。

（三）形成高效的区域性基础设施体系，合理利用港口、飞机场、引水工程等重大基础设施，促使城市交通与区域交通系统的衔接，建立支撑区域持续增长的能源生产与供给系统。

（四）加强空间管制，改善区域性生态环境，形成一个环境优美的大都市经济区。

第三节 京津冀都市圈功能定位

一、功能定位

（一）以我国首都为中枢，具有京津双核结构特征和较高区域和谐发展水平的新型国际化大都市圈。

（二）以区域创新体系和国家创新基地为支撑，自主创新能力强，拥有基础产业、高端制造业与服务业等完整产业体系的现代化都市经济区。

（三）以技术、信息、金融、客货交流枢纽为依托，是我国北方地区最具影响力和控制力的门户地区。

二、近期重点任务

（一）明确京津冀都市圈的功能定位，确定京津冀都市圈综合功能区划方案，尽快与北京、天津和河北“十一五”经济与社会发展规划进行衔接。

（二）基于北京、天津两市协调发展，提出对两个城市总体规划的修订意见，尽快在城市规划中予以落实。

（三）确定天津滨海新区、草妃甸的发展规模和发展性质，确定钢铁和石油化工等重要基础原材料工业区位，作为重大项目审批的依据。

（四）确定近期城际快速交通运输体系和港口体系建设的重点，在国家有关部门和专项规划中予以落实。

（五）将休闲地的合理组织与京-承-秦旅游圈的构造，作为近期京津冀都市圈区域产业合作的起步领域。

（六）切实在新一轮修编土地利用总体规划中，各级政府应当贯彻京津冀都市圈区域综合规划中土地利用优化战略和绿色空间规划方案。

（七）以解决张家口-承德地区与北京-天津两市水资源调配的配套政策体系为切入点，逐步健全实施区域规划的政策保障体系。

（八）加强与部门和周边地区发展规划的协调，促进外围能源保障基地建设。

（九）建立规划实施的组织机构和协调机制。