2005-2019年房地产调控政策分析报告

2019年1月

自2005年第一轮真正意义上的房地产调控以来，随着宏观经济形势不断变化，房地产政策作为重要的宏观调控工具也经历了4轮完整的“收紧-放松”的周期。

第一轮收紧（2005年-2008年金融危机前）：受益于“外贸+内需”双引擎增长模式，2005-2007年初，经济呈现高增长、低通胀的良好态势，直到2007年下半年通胀才开始抬头。外汇储备过度增长导致货币被动扩张，股市、房市均出现快速上涨。国务院先后发布“老国八条”、“新国八条”、“国六条”等房地产调控政策，按揭贷款首付比例和利率、房屋交易环节税费首次成为房地产调控工具。

第一轮放松（2008年金融危机-2009年）：2008年为对冲国际金融危机对中国经济带来的负面影响，政府先后采取了降低首付比例和按揭贷款利率、减免交易环节税负、调低房地产开发项目的最低资本金比例等措施刺激房地产行业。

第二轮收紧（2009年底-2011年底）：2009年随着四万亿及一揽子刺激政策推出后，宏观经济V形反转，通胀和经济过热风险提升，房价也出现快速上涨，2009年底“国四条”的提出标志着房地产调控政策正式转向收紧。2010年到2011年，宏观调控政策陷入“稳增长和防通胀”两难，为抑制房价过快上涨，房地产调控分四波不断收紧。

第二轮放松（2011年底-2012年）：受美债和欧债危机拖累，叠加前期为控制通胀而采取的较为紧缩的货币政策的滞后效应，经济增速快速下滑。稳增长压力下，2011年底部分地方政府开始微调房地产政策。主要做法包括上调普通住宅标准、放松公积金贷款上限、上调限价等。对于多数微调，中央政府并没有制止，此后的2012年先后有30多个城市微调楼市政策鼓励合理需求。但触及限购等根本性调控措施的政策被叫停，如2011年10月11日，佛山试图放松限购，但被紧急叫停；2012年芜湖、上海、珠海、河南等地放松调控政策也被叫停。

第三轮收紧（2013年）：2013年虽然经济增速不断下行，但习近平总书记提出“三期叠加”重要判断，新任政府对经济增速的预期逐渐由“高速”向“中高速”过渡。而房价从2012年6月开始持续反弹，热点城市不断涌现“地王”。2013年2月国务院办公厅发布“国五条”，要求已实施限购且房价上涨压力较大的城市，要进一步从严调整限购措施。但各地落实力度不一，多数城市并没有在“国五条”出台后立即进一步收紧限购，提高二套房首付比例。直到年底房价控制目标完成压力较大的时候各地才纷纷进一步实质性收紧调控政策。

第三轮放松（2014-2016年初）：2014-2015年，“新常态”下经济增速不断下台阶，稳增长压力不断加大，房地产库存快速累积，部分城市房价有下行压力。稳增长和去库存双重压力下二三线城市陆续放松限购政策，中央最终也放松限贷政策，出台降低首付比例和交易环节税负等措施。

第四轮收紧（2016-2018年上半年）：经济增速长期稳定在6.7%-6.9%之间，供给侧改革和金融防风险成为宏观政策的主线。核心一二线城市房价出现快速上涨的现象，中央重新收紧房地产政策。本轮调控收紧强调“因城施策”，各地纷纷出台限购、限贷、限价、限售、限离婚、限商住、限土拍等措施，调控力度之严、调控手段之丰富空前。

第四轮放松（2018年底至今）：随着中美贸易战不断升级，叠加前期金融去杠杆的影响，经济下行压力不断加大。“因城施策”的政策基调下，部分城市开始对限购、限售等政策进行松动。

总结：纵观2005年以来的四轮地产政策放松周期，我们发现每一次地产政策松动都是在经济下行压力较大，宏观政策以“稳增长”为核心任务的时期。四次中有三次伴随着较为严重的外部冲击（第一次为国际金融危机，第二次为欧债危机，第四次为中美贸易战），第三次虽然没有外部冲击，但经济增速连续两年没能达到政府工作报告的目标中枢（在1998年后仅此两次）。除2008年应对国际金融危机之外，每一次“稳增长”，中央政府都没有将放松地产作为首选，而是先选择降准降息、加大基础设施建设力度拉动投资等其他措施稳定经济，观察政策效果后如果发现经济下行压力依然较大才考虑动用房地产政策工具。但是在这个过程中，部分地方政府可能会率先出台放松房地产的政策。

纵观2005年以来的四轮地产政策收紧周期，我们发现除了第二轮收紧的宏观政策背景是“抑制经济过热”之外，其他三次收紧都不是为了抑制经济过热，第一轮收紧的背景是“外贸+内需”双引擎下引领下经济呈现高增长低通胀的良好态势，第三轮收紧的背景是新任政府对经济增速的预期由“高速”下调为“中高速”，第四轮收紧则是经济增速长期稳定在6.7%-6.9%之间，宏观政策以供给侧改革和金融防风险为主线。但三次房地产调控政策收紧有一个共同背景，那就是房价持续快速上涨。与放松周期中地方政府往往先行先试不同的是，前两轮政策收紧周期中各地方政府在落实中央政策的过程中可能会出现一些落实力度不一的情况。但随着大力反腐和因城施策，这种情况在2016-2018年的这一轮收紧周期中大为改观。

一、概要

自2005年第一轮真正意义上的房地产调控以来，随着宏观经济形势不断变化，房地产政策作为重要的宏观调控工具也经历了4轮完整的“收紧-放松”的周期。

1、第一轮收紧（2005年-2008年金融危机前）：“外贸+内需”双引擎引领经济增长，外汇储备过度增长导致货币被动扩张，股市、房市均出现快速上涨

受益于“外贸+内需”双引擎增长模式，2005-2007年初，经济总体呈现低通胀、高增长的良好态势，直到2007年下半年通胀才开始抬头。在经济高速景气的同时，由于国际收支顺差失衡明显，外汇储备过度增长推动货币被动扩张，各类资产价格开始出现快速上涨势头。股市、房市均出现快速上涨势头。

为对冲外汇储备过度扩张的影响、回收流动性，央行采取了发行央票并连续提高存准率等措施。2007年通胀开始抬头后，央行又连续6次加息。此外，汇率政策方面，央行允许本币适度升值，同时对宏观经济过热和顺差失衡起到调控作用。2005年“7·21汇改”后人民币兑美元中间价由2005年7月21日的8.2765一路升值到2008年9月初国际金融危机爆发前夕的6.8320。财政政策也朝紧缩方向调整，2007年财政收支罕见出现盈余。

2005-2007年，为应对房价快速上涨的局面，国务院先后发布“老国八条”、“新国八条”、“国六条”等一系列政策，按揭贷款首付比例和利率、房屋交易环节税费首次成为房地产调控工具。

2、第一轮放松（2008年底-2009年上半年）：刺激房地产对冲金融危机影响

2008年国际金融危机爆发后，为对冲金融危机对中国经济带来的负面影响，中央及时调整了宏观调控思路，除了实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策之外，对房地产行业的政策取向也由限制转为刺激，先后采取了降低首套房、二套房首付比例、降低房贷利率、减免交易环节税负等手段刺激需求，调低房地产开发项目的最低资本金比例、支持房地产开发企业合理的融资需求等措施稳定供给，同时加快建设保障性安居工程、加快棚户区改造以拉动投资。